[民间小额贷款]连平：积极探索银行业结构调整优化

——择优转制小贷公司为小型银行的建议

作者连平为交通银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事长

2019年1月10日

小微企业是国民经济的重要组成部分，其融资难题一直是各界关注的重点。尽管近年来在政府部门和金融机构的共同努力下，小微企业融资情况已得到明显改善，但大量小微企业的合理融资需求仍远未得到满足。如何在现有基础上进一步做好小微企业融资服务，是金融服务实体经济不可推卸的重要责任。

2018年中央经济工作会议提出“要以金融体系结构调整优化为重点，深化金融体制改革，发展民营银行和社区银行，推动城商行、农商行、农信社业务回归本源。”可见，为更好服务实体经济、民营经济，尤其是中小微企业，金融结构调整优化将是改革的重点。银行业作为金融业的主体，结构调整优化更为重要。择优转制一批小贷公司为小型银行，不失为一种探索途径。

一、大中型银行拓展小微金融业务的空间

在监管部门的大力引导和推动下，近年来包括工农中建交等大型国有银行和招商、兴业、中信、光大、民生、浦发等股份制银行在内的大中型银行在服务小微企业方面做出了很大努力，创新普惠金融服务也成为多家商业银行的发展重点。根据人民银行数据，截至2018年三季度末主要金融机构用于小微企业的贷款余额较五年前实现翻倍。按照银保监会对于小微企业金融服务“三个不低于”目标以及“两增两控”的新要求，不少商业银行小微贷款出现快速增长。截至2018年三季度末，主要金融机构投向小微企业的贷款余额同比增速为10%，前三季度增加小微企业贷款1.48万亿元，增量占同期企业贷款增加额的22.4%。银保监会数据还显示，截至2018年三季度末全国普惠型小微企业有贷款余额的户数已经达到1601.01万户，同比增加 406.71万户。

然而，大中型银行进一步拓展小微企业金融服务的空间可能有限。大中型银行的业务边界由一整套与其规模和范围相符合的业务流程、运行机理、激励约束机制和系统最优设置所决定。大中型银行继续大力发展小微企业贷款，可能面临一系列问题。

客户定位和业务结构使大中型银行信贷的主要对象是大中型企业。大中型银行小微企业贷款占比已经很大，2015年至今，国有大中型银行对小微企业的信贷余额占贷款总额的比重平均约为15%，占商业银行小微贷款余额的比重维持在30%以上。而大中型银行还要服务于大中型企业及同业机构，并满足居民在消费贷款等方面的大量需求。在贷款总规模没有快速增长的条件下，大中型银行对小微企业的信贷比例和规模很难大幅增长。

大中型银行开展小微企业融资在风险偏好上存在差异。大中型银行基本上都是上市银行，较大的融资风险对于上市银行而言存在着较大的压力。根据人民银行数据，截至2018年9月末小微企业贷款不良率为3.39%，较大型企业高2.2个百分点，较中型企业高0.84个百分点。有些小微企业本身信用状况不佳，受到的社会监督较少，恶意骗贷、逃废债务现象屡见不鲜。尽管一些银行通过加强产品、担保、机制等方面的创新以及提高风险容忍度等来降低小微业务风险，却并没有从根本上改变客户的风险结构。但另一方面，现阶段大中型银行给小微企业的平均贷款利率大约在6%左右，远低于小微企业从其他渠道获取资金的平均市场成本，资金价格未能真实反映小微企业信贷风险。

大中型银行小微金融业务存在一定程度上的信息不对称。通常，大中型银行市场第一线的基层行往往不具有贷款最终审批权，需要逐级报送上级分行进行审批，而上级分行又很难掌握当地小微企业真实经营情况的“软信息”，主要依赖小微企业财务报表和抵质押担保等“硬信息”进行审批，较难充分满足小微企业的实际授信需求。即使上级机构将审批权下放，但由于上级机构离市场较远，中间环节较多而信息层层递减，审批的相关制度、流程风险偏好较易脱离实际。尤其是对财务管理不甚规范、缺乏抵质押措施的小微企业和个体工商户，大中型银行往往难以有效掌握和跟踪其真实经营情况，从而弱化了基层行对小微企业的营销和服务。

大中型银行服务小微企业的机制上的灵活性不足。小微企业实际分布的行业非常广泛，企业经营千差万别，不同类型的小微企业对银行金融产品的需求有着很大的差异。目前各家大中型银行虽然推出了不同名称的支持小微企业的金融业务，但各业务产品本质相似，以抵押贷款和银行承兑汇票为主。由于各行小微企业信贷制度的高度统一，产品的创新程度有限，且贷款审批程序较为漫长和复杂，大中型银行的主流产品及服务模式较难满足小微企业小额融资需求，很难适应小微企业融资需求的多样性和多变性。尽管大中型银行可以成立小微融资的事业部来专业化运作，但大中型银行的风险偏好和风控理念必然会潜移默化地影响事业部的运作。

二、小型商业银行客户和业务的定位变异

相比之下，小型银行在服务小微企业方面有着明显的优势。一是小型银行客户定位清晰且稳定，具有明显的“下沉”优势。更容易了解和把握区域内小企业以及小企业主的信用状况和还款能力的“软信息”，克服信息不对称难题。小资产、小资本、小区域、小客户、小业务等“五小”特征表明小型银行只能主要服务于小微企业，而不易萌生“做大做强”的冲动，也难以傍“大款”。二是小型银行可以沿用银行成熟的风险管理机制并结合小微客户特点加以改造，形成相匹配的风控理念和风险偏好。所有小型银行都置于存款保险制度的覆盖之下，因而可以较好地控制系统性风险。三是小型银行的业务流程相对较短，操作程序简便易行，效率优势、成本优势比大中型银行更为明显，也更能有针对性地为小微企业提供金融服务。四是与小额贷款公司不同，小型银行可以吸收存款，不仅可以系统性地获取金融资源并持之以恒地配置给小微企业，而且还可以通过信用创造，合理加杠杆，大幅增强服务小微企业融资的能力。

近年来城商行和农商行对小微企业的业务拓展力度在加大，其发放的小微企业贷款余额在商业银行中的比重呈现逐年放大的趋势。根据银保监会数据，截至2018年三季度末该占比已经达到51.5%。比如，常熟农商行（第一大股东为交通银行）坚持服务小微的市场定位，率先成立小微企业总部，以“五结合”要求持续加强全流程风险识别和管理水平。通过开发丰富的产品线和流水线小贷工厂模式，在较好满足小微企业贷款“短、小、频、急”需求的同时，也较好地解决了小微企业风控问题。

有必要指出，金融需求的分层特点决定了金融机构的服务也应该相应分层。大中型银行等传统金融机构更适合服务于业务结构较为复杂和规模相对较大的大中型企业，小银行的灵活性和“下沉”特点则决定了小银行才应是发展小微金融业务的主力军。这一点已为发达国家和部分发展中国家的实践所证明。

然而，在当前我国的银行业，中小银行的规模和速度情节依然十分浓重，不少银行始终把做大规模作为经营发展战略的首要目标，包括一些以服务当地为本的小银行也出现了这样的动向。1995年国务院决定在大中城市组建地方股份制性质的城市商业银行，其市场定位在于服务地方经济、服务小微企业和城市居民。但实际运作过程中，部分城商行并非坚持在本地区“做精做强”，而是与一些大中型商业银行一样选择“做大做强”。有些地区把一些小银行整合起来组成一个具有省级范围的区域型银行，部分突破行政区划在全国开展业务，个别地区级城商行还在省会城市设置分行等等。这些做法无疑偏离了城商行的定位初衷。

P2P互联网金融公司以其高效灵活的运作特点，一度被认为是解决小微企业融资难问题的有效途径。然而，相比以银行为代表的传统金融机构具有严格的贷款申请和审核程序，由于风控机制存在基础性缺陷，互联网金融平台在实际运作中通常难以落实借款人信用调查和抵质押手续以及贷后管理等举措，存在较大的信用风险。不仅如此，P2P互联网金融平台还存在较大的流动性风险。鉴于相关机制存在缺陷，部分平台公司将资金挪作他用，导致出现提现困难或者限制提现的现象。从防范金融风险的角度来看，当前并不适宜为了服务小微企业融资需求，而放手让P2P等具有明显内在管理缺陷的互联网金融公司“野蛮生长”。

三、小额贷款公司发展滞步不前、陷入困境

从推出初衷来看，发展小额贷款公司的目的是服务于小微企业，突破小微企业融资瓶颈；同时收编“地下钱庄”，促进一直处于“灰色地带”的民间金融走向规范经营。与国有大中型银行等正规金融机构相比，小额贷款公司在小微企业融资方面具有多项优势。在服务对象方面，由于小额贷款公司的资金来源主要是民营企业和自然人，境外投资公司和国有企业的投资比重相对较小，客户群体也集中于民营企业等中小型公司，具有服务小微企业的“天然基因”。在服务效率方面，小额贷款公司可以提供灵活多样的融资担保方式，担保条件相对较低，且贷款手续简便，审批、放款速度快，能使小微企业迅速、方便地筹到所需资金。在产品设计方面，小额贷款公司贷款期限灵活，还款期限、方式可由双方随时协商，可在一定程度上缓解小微企业现金流不足的压力。在风险控制方面，小额贷款公司的服务半径主要聚焦于当地，借贷当事人彼此之间比较了解，与融资相关的信息较易获得，高度透明，有利于降低信息不对称引发的信贷风险。

然而受制于内外多种因素，当前小额贷款公司发展几乎陷入困境。2008年小额贷款公司试点在全国各地迅速展开。根据人民银行数据，截至2018年9月末，全国共有小额贷款公司8332家，贷款余额9721亿元，已发展成为支持小微企业融资的一支新生力量。从发展历程看，在经历2008年至2013年快速发展期后，全国小额贷款公司进入了减速阶段。以机构数量为例，2011年至2013年期间每年增加1700余家，2014年增加952家，2015年增加119家，2016年和2017年不增反降。实际上从2014年开始，小额贷款公司的四大主要统计指标（机构数量、从业人员、实收资本、贷款余额）增速均放缓，2016年全部小幅负增长，行业发展陷入了困境，同时暴露出诸多问题。2018年以来，小额贷款公司的机构数量和从业人数仍在持续减少，可见行业的退出浪潮仍在继续。

归纳起来，当前小额贷款公司发展主要面临如下问题。

一是融资来源严格单一，缺乏规模效应。由于小额贷款公司“只贷不存”，资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，并存有融资额度最高不超过注册资本的50%的限制。这导致多数小额贷款公司出借的资金基本上都是自有资本，在小微企业巨大的资金需求面前，很容易出现“无钱可贷”的局面，无法合理利用财务杠杆。

二是政策扶持力度不够，运营成本居高不下。由于小额贷款公司监管上不属于金融机构，无法享受到金融机构的一系列政策。例如税收方面，相比其他金融机构需要承担更高的税负。再如融资利率方面，即使小额贷款公司能从银行得到融资，也不能享受银行间同业拆借利率，而只能依照企业贷款利率，加上银行贷款对抵押、担保要求很高，导致小额贷款公司融资显性成本和隐形成本均偏高。

三是转型村镇银行门槛过高，民营资本望而却步。许多小额贷款公司当初开办的目的就是想要过渡到村镇银行，而《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》对小额贷款公司要转型村镇银行有着非常严格的要求，例如必须由银行业金融机构作为主发起人，这意味着一旦转制，发起小额贷款公司的民间资本将被迫让渡控股权。再如持续营业3年及以上且近两个会计年度连续盈利等硬性条件，更是将绝大部分小额贷款公司拒之门外。

四是地方监管的局限性，限制了对行业发展指导作用的发挥。目前小额贷款公司的日常监管主要由各地区金融局（办）负责。由于监管人员数量较少，因此监管重点主要侧重于准入、退出、业务资质等方面，难以实现对小额贷款公司的全面和过程管理，监管深度明显不足。

五是自身风控机制不成熟，公司治理尚欠完善。小额贷款公司的贷款对象一般是不符合银行放贷要求的机构和个人，属于银行的边缘客户，本身具有高风险属性。由于行业特质，小额贷款公司在开展业务时容易受到股东的隐性牵制，审核评估难以按照规范流程处理。而从业人员素质和信息化建设与传统金融业的差距也制约其业务的发展和对风险的把控。

四、择优转制小额贷款公司为小型商业银行的思路

我国小微企业融资难融资贵问题长期以来得不到有效解决，根本问题是金融体系的结构存在问题；金融供给与需求不相匹配，缺少能与小微企业“门当户对”开展业务的小型“下沉式”的金融机构。解决这一问题，需要从金融体系的供给侧入手，可以考虑推动小额贷款公司中较好的部分转制成为小型商业银行，让这些小型银行在支持小微企业融资方面发挥主力军的作用。

1.择优转制一批小额贷款公司为小型商业银行

实践证明，对包括小额贷款公司在内的民间融资、非正规金融一味采取“禁”、“堵”的方式解决不了问题，而应通过“疏”的方式加以规范，积极引导民间非正规金融走上规范化发展道路。作为小额贷款公司而言，其自身也有进一步向规范化金融机构转变的内在需求。因此，建议在坚持风险防范和规范发展并重的前提下，支持符合条件的小额贷款公司转制为小型商业银行。参考德国、日本、美国等商业性金融体系中的社区银行建设经验，在规范小型银行管理的同时，有效发挥其“经营机制灵活、管理链条短、距离市场近”等组织优势，以及审批环节少、担保方式多样、贷款流程简单等机制优势，为小微企业提供灵活、便利和高效的信贷支持。

在未来三五年内，如果有相当数量的小额贷款公司转制为小型银行，并培育一批小型银行，加上村镇银行等现有的小型机构，从而使小型银行成为一支小微融资的重要生力军。同时继续鼓励大中型银行、城商行、农商行等加大对小微企业的信贷支持。以“几家抬”的方式通过多措并举、持续推进，基本缓解小微企业融资难问题。

2.严格实施转制小型商业银行的规范管理

从类公司管理的小额贷款公司转制为由类银行管理的小型银行，必须在监管上严格实施加以规范，以切实服务小微企业，避免发生金融风险。在经营模式方面，一是在经营区域上，选择小微企业基础较好、具有较为旺盛的持续性融资需求的地区，为小型银行可持续发展提供足够的业务空间。二是在网点设置上，将小型银行经营区域严格限定在一定的范围内，不允许跨地区经营，不允许收购兼并，因为这两种方式是做大的捷径。三是业务范围严格限制在零售业务和小贷，促使其聚焦服务当地居民和小微企业，通过本地区业务的自然增长来保持发展。四是在资本结构方面，明确单一股东占比的最高限，鼓励中小民营资本分散持股，以实现共同治理，避免出现绝对控股股东控制小型银行的局面。允许小额贷款公司在转型为小型银行时维持原有股权结构基本不变。商业银行可以参股，但不一定为最大股东，以继续发挥其原有灵活的经营风格和独特的竞争特点。

在监管方面，一是从公司治理、经营业绩、内部管理和风险控制等方面入手，设定小额贷款公司转制为小型银行的门槛，保证实现择优的目标。二是必须要由符合监管明确的资格要求的职业经理人负责管理小型银行，由素质高、经验足的经营班子管理其日常经营活动，主要出资人可以担任董事长。三是在银保监会体制下和地方金融监管部门的框架下建立专门的监管机构，实施专业化的小型银行垂直与地方相结合的管理体系。四是开展规范化、高标准的监管，在某些方面如风险的监管标准比其他银行还可以更高一些，要求更严格一些。五是建议由监管部门主导开发一套适用于小型银行业务运行和管理的软件系统，新设立的小型银行必须使用这套系统并与监管部门联网。其功能一是强制性的规范其业务流程；二是监管部门可以依此系统便利地观察分析其业务活动，进行规范管理；三是运用大数据等工具手段进行实时监控。

通过择优转制一批小额贷款公司为小型商业银行、在银行体系进一步引入民营资本，未来一个时期小微企业融资难问题有可能在很大程度上得到缓解。此举有助于将非正规的民间金融融入到规范的金融体系中来，我国金融结构总体上将更加趋于完善；有助于推进金融体系更有效地服务实体经济，化解可能出现的系统性金融风险。当然，由于不同地区经济发展水平差异较大，发展或转制小型银行，一定要注意与当地经济发展需要相适应，立足当地小微企业发展实际，不贪大求全，避免盲目“大干快上”而带来新的金融风险。

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