[农民贷款]【李国正：推动“两权”抵押贷款 助力乡村振兴和农民脱贫致富】

在推进乡村振兴的过程中，产业兴旺是前提和基础。其中，农户创业是推动乡村产业发展、实现脱贫致富的内源性动力支撑。尤其是对于农民工而言，返乡创业会促使资金、技术、信息、劳动力等生产要素形成时空上的高度集聚，从而推进传统农业改造、实现农业规模经营、促进非农产业发展、加快农业剩余劳动力转移，进而推动农业现代化、农村工业化和城镇化发展。

然而，创业活动都有一个最低资本和技术要求。包括中国在内的发展中国家，由于二元金融结构、不完全金融市场、政府对金融的严格管制，使得金融信贷约束程度较高，特别是，当前以财富为基础的有限责任信贷体系会使低收入群体受到信贷约束而不能实现有效规模的资本投资。虽然金融信贷体系的收益来源于实体经济，有效服务于实体经济的发展是金融信贷体系安身立命之本，但是，由于产权残缺和不稳定等因素，限制了中国农村土地抵押融资功能和“产权经济属性”的发挥，进而导致农村居民因缺乏合意抵押品而面临信贷约束。故而，以往农村居民创业融资大多是凭借社会关系网络（即社会资本）向亲朋好友借款。根据2017年-2019年笔者带领的北京工业大学课题组在湖南、宁夏、甘肃等地调研结果来看，向亲戚朋友借款的农户占到了68.3%，向信用社贷款的农户占20.6%，向邮局贷款的农户占1.2%，向其他金融机构贷款的农户占9.9%。但是向亲朋好友借款这一渠道很难解决大规模融资需求，因此，拓展农村居民创业融资渠道就显得势在必行。

“两权”（即农村承包土地经营权和农民住房财产权）抵押融资机制的引入使得农民的土地资产资本化成为可能，是化解农民信贷约束问题的一个重要路径。2015年8月份，国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了全国人大常委会关于修改土地管理法的决定。新修订的《土地管理法》不但对土地的所有权和使用权进行了具体规定，更好地维护了农民的土地权益，而且将土地流转上升到法律层面加以确认。此外，修订后的《土地管理法》还提出“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”

笔者研究发现，“两权”抵押融资极大提升了农民创业概率。

但是，当前“两权”抵押贷款仍旧面临诸多问题：首先，“人多地少”的基本国情下，能够用于抵押融资的耕地和宅基地极为有限，限制了抵押融资规模。根据笔者2017年-2019年在宁夏、甘肃、湖南、山东、吉林调研的情况来看，西北地区、长江中下游地区、华北地区户均耕地大多在5亩左右或者更少，吉林等东北地区要多一些，大约20亩-30亩左右，加之亩产值较低，一个农户能够抵押融资的规模是有限的。其次，土地流转后的经营权抵押困难较多。根据调研，金融机构为了降低风险，借贷的条件之一就是要求土地流转年限不低于3年，但是现实的情况是，“三权分置”后“地权固化”，农户普遍抱着观望的心态，不愿意签订长期（一年以上）流转合同，这就导致种植大户或者农业专业合作社等无法凭借流转耕地进行抵押融资。第三，违约后的抵押物处置问题。由于土地产权和用途等制度限制，农地作为抵押品存在较大的处置障碍，降低了金融机构接受土地作为抵押品的意愿。

在调研过程中，笔者发现，很多地方在推进“两权”抵押贷款政策的过程中积累了一些丰富的经验，这对于今后“两权”抵押贷款政策推广提供了可能。

首先，引入第三方担保机制，降低农业经营风险，提高金融机构借贷意愿。在调研中，宁夏一些试点地区就是通过引入第三方担保机制，一方面较好地解决了金融机构与借贷农户之间的信息不对称问题；另一方面也降低了金融机构的借贷风险。这一机制的引入，极大提高了农地抵押融资规模（户均5亩左右的农地可以融资5万元-10万元），缓解了当地农户融资困境，提高了农地抵押融资的正规信贷满意度。

其次，实行“虚拟土地”制度，化解农地抵押物处置问题和“地权固化”问题。所谓“虚拟土地”是指以村为单位，每个农户所持有土地产权证中规定的土地数量只是一个数字以及转让、收益等的凭证，并不实际指代某一块土地，如果有个别农户想要耕种土地，则另划定一个区域将这类农户进行集中。根据笔者在山东泰安的调研发现，“虚拟土地”制度不但可以降低土地产权保护和农户流转意愿所带来的交易成本，实现农地规模化经营，而且还有利于农地抵押违约后的抵押物处置。

第三，完善农业保险制度，助力农地经营权抵押。农业保险制度可以降低农地经营风险，提高金融机构放贷意愿。在吉林调研时，笔者发现，当前农业保险的供给方主要有政府机构和商业机构两种，政府机构提供的农业保险虽然保费较低，但是保险额度也较少；相比之下，商业机构提供的农业保险一般以土地收益的5%作为保费，保险额度较高，但是保险手续较为繁琐、交易成本较高。因此，今后可以尝试增加政府机构在商业机构所提供农业保险中的担保作用，降低商业机构风险、提高商业机构承保意愿，进而降低农业经营风险。

总之，“两权”抵押贷款作为农民创业融资的重要渠道之一，今后应该通过土地制度创新、农业保险制度创新以及融资制度创新将这一惠民政策进一步夯实，助力乡村振兴和农民脱贫致富。（作者系北京工业大学经济与管理学院副教授、 应用经济学科部副主任）