[农村无息贷款]中国农村金融发展七十年历程回顾、启发与展望

摘要农村金融是中国金融体系中重要组成部分，70年来，中国的农村金融在党和政府的正确领导下，在促进农村经济发展中发挥了重要作用。回顾农村金融70年发展历史，总结成功经验，精准诊断不足，使农村金融在当前实施乡村振兴战略和扶贫攻坚中发挥更为关键的作用，很有必要。针对当前农村金融抑制仍然存在，农村金融需求与金融供给不匹配，农村金融需求识别度不足，资金外流现象严重，农业保险发展缓慢等问题，当前必须积极驱动农村金融发展，改善农村金融供给，推进农业保险建设。关键词：农村金融；70年回顾；经验与启发；发展措施
一

引言

一直以来，我国都是农业大国，农业问题是任何时期都需要解决的问题，“三农”问题系关我国经济发展的全局，中国经济发展无论是从质上考虑，还是从量上考虑都需要依赖三农问题的突破，而农村金融发展的质量又是解决三农问题的关键。2019年是建国70周年，也是新中国农村金融发展70周年，70年里中国农村金融发展从弱到强，农村金融机构从单一到多样化，农村金融体制从落后到完善，但与此同时，农村金融发展仍然面临很多困难，如大量的农村资金外流，基层金融机构不断撤销，贷款审批权上收，金融供给相对不足，产品单一化严重，农户缺乏符合金融机构要求的抵押物抵等，这些问题的存在对农村金融的发展起到一定的阻碍作用，影响了“三农”问题的解决。认真回顾1949年建国后农村金融改革发展历程，总结农村金融改革经验，反思农村金融改革存在的种种不足，对于解决“三农问题”，推进并完善农村金融体制改革健康发展具有积极意义。

二

新中国成立后农村金融发展历程回顾

新中国成立后至改革开放前30年，我国经历了国民经济恢复期、合作化时期、“大跃进”以及人民公社化等几个阶段，由于改革开放前是计划经济体制，因此此阶段的农村金融发展也也具有强烈的计划经济色彩。在此阶段农村金融体系主要包括农村信用合作社、时起时落的农业银行以及民间借贷。

1.农村信用社的变迁

新中国成立后，为了恢复生产力，发展国民经济，在第一次全国农村金融工作会议上，中国人民银行总行决定将建国前革命地区的信用社建设发展经验推广至全国，同时不断打击高利贷活动，因此在全国范围内兴起成立农村信用社的热潮。由于建国初期全国革命热情比较高涨，政策的执行力度较好，短期时间内信用社迅速在全国各地成立，进入社会主义后的第二年，全国范围内（西藏地区解放较晚，不包括在内）成立的农村信用社达到了惊人的88368家。这个时期信用社的经营模式是农民集资入股，管理人员由投票选举产生，其业务也主要服务当地的生产生活。1958年全国又兴起了人民公社化，财经政策调整为“两放、三统、一包”，农村地区的金融机构农信社以及农业银行二者进行合并，其管理先后由人民公社、生产大队、贫下中农负责，这期间农村信用社也先后被纳入人民公社、农业银行管理，信用社的产生对于恢复农村经济、提高农民生活水平具有十分重要的作用。

2.农业银行的变迁

农业银行的成立在建国次年后就开始讨论了，1950年，中国人民银行为配合土地改革以及农村经济发展，召开会议讨论并通过《筹设农业合作银行提案》，并向国务院正式提出成立农业合作银行的申请，国务院于1951年批准中国人民银行成立农业合作银行，并由中国人民银行管理农业合作银行，但是随着“三反”运动的开始，人民银行进行机构精简，农业合作银行在获得国务院批准成立后一年又被撤销，全国的农村金融业务由人民银行负责，这也是第一次成立与撤销农业合作银行；1955年3月，由于农业发展生产需要资金支持，同时也为严打农村地区高利贷活动，国家成立中国农业银行，隶属中国人民银行管理，农业银行成立后制定了一系列有利于农业生产生活发展的措施，也促进了农业恢复与发展，但因为当时人行、农行并存，工作经常发生交叉，管理混乱，管理人员无法统筹使用，尤其是增加大量的工作人员也需要投入较大的费用。为避免这种情况，1957年4月国务院又做出撤销农业银行的决定，农业银行并入中国人民银行内部，作为中国人民银行的农业信贷部门而存在，这也是第二次设立与撤销农业银行。1963年，国民经济重新回到正确的轨道，同年11月，国务院正式决定再次成立中国农业银行以支援农业资金，这也是农业银行第三次成立，随后农业银行对贫下中农实行无息贷款措施，对农村信贷资金进行基金制运作，对1961年之前的农村信贷等工作进行全面清理，但是人员无法统筹、机构重叠、成本增加等原因再次出现，1965年11月国务院做出决定再次进行撤销。整体而言，此段时期农业银行虽然经历三次成立，三次撤销，但是对于农业经济的发展起到了促进作用，当农业问题遇到困难影响国民经济时，农业银行就会成立并发挥作用，当农业问题得到缓解不会影响国民经济时，农业银行就会被撤销。

3.民间自由借贷

1949年新中国刚成立，百废待兴，农业基础薄弱，农业资金以及物资等匮乏，为恢复农业经济，中央政府允许并提倡农村地区民间借贷的存在与发展，对利息也不干涉，此时民间借贷利率水平有高有低，参与人员复杂，农民、商贩，手工业者以及不法分子等，由于当时物资严重匮乏，人民生活水平较低，因此民间借贷在一定程度上满足农业发展的资金需求，促进了经济的发展，但是也遇到较多负面事件，如出现暴力催收、利率较高、套路贷等扰乱经济秩序的行为，1963年起，国家开始打击高利贷活动，同时开始政治教育、群众运动、整顿金融机构等活动以规范金融活动，但效果甚微，这也说明当时金融对农村地区经济发展支持力度严重不足。

改革开放后我国金融体制改革的起点其实是从农村金融改革起步，家庭联产承包责任制的推行极大的解放了农村地区生产力，此时农村信用社已经严重无法满足农村地区对资金的需求，由此，农村金融改革也正式启动。

1.改革开放后农业银行得到恢复与发展

改革开放后农村地区生产力得到解放，对金融需要也越来越旺盛，1979年国务院决定成立农业银行，此时农业银行成为一家专业的官办性质的银行，其职能众多，如管理财政拨款，经营商业银行信贷业务等，专门对农村经济提供信贷支持，管理农村信用社与支农资金，在农村金融业务活动中，处于垄断地位，但是由于体制以及理念等原因导致实际经营亏损严重。1984年我国经济体制改革目标确定为建立社会主义有计划的市场经济，农业银行也开始追求市场化效益，不断加强自身改革，朝市场化方向发展，但是农业银行承担支持农业生产发展以及各种农产品收购贷款等政策性业务，而农业银行本身带有商业化属性，其政策性业务和商业化属性相冲突，容易产生道德风险，导致坏账率较高。与此同时，随着工商银行、

交通银行、深圳发展银行、招商银行、兴业银行等商业银行不断成立并大面积设立分支网点，农业银行在农村金融中的垄断地位也被打破，农村金融发展也不断完善。

▽表1：部分银行成立时间（数据来源：各银行官网。）

2.成立农业政策性银行

1992年社会主义市场经济体制目标确立后，国务院对农业银行提出新的改革要求即建设成完全市场化的商业银行，但是之前农业银行本身承担很多政策性职能，为剥离这一职能以达到配合农业银行完成商业化改革的目标，国家为此专门成立农业发展银行这一政策性银行。新成立的农业发展银行完全按照国家的法律、法规和方针、政策，依托国家信用，积极帮助国家筹措农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性和经批准开办的涉农商业性金融业务，代理国家财政性资金对涉农业务的拨付，服务于农村以及农业经济，2014年国务院再次对农业发展银行提出要求，将粮棉油收储以及农业基础设施建设作为重点工作。

3.基于农村金融多元化金融需要的改革

上述的农村金融改革缺陷明显，改革的内容仅停留在局部，改革的动力都是农村金融活动的需要以及国家经济体制改革的要求，但随着农村经济的深入发展，经济的多层次对金融需求更加多元化，基于这种情况，国家决心对农村金融进行一次彻底、深入、全局性的改革，并在1996年出台相应的农村金融改革方案，该方案的核心理念是建立一个与农村经济发展相适应，以政策性金融和商业性金融为构成的农村金融体系。此外，该方案还提出“农业保险机构”的设想，这也是新中国成立后国家提出的比较完善的改革方案，同时，信用社也与农业银行相脱离，成为独立的金融机构，但是方案出台后，相应的业务活动并没有朝着正确的方向发展，导致的结果是基层银行网点不断被裁撤，农村金融供给仍然严重不足，农村资金不断外流，信用社更是出现一堆不良贷款，亏空严重，这其中一方面因为当时亚洲金融危机导致金融机构加强风险管理，另一方面也因为商业银行不愿意给农业活动这样的低收益项目进行贷款以及自身的管理体制不足，1999年开始起，几大商业银行裁撤的网点一度达到31000家，同时农业发展银行承担的政策性贷款职责又重新划归农业银行，但是此时农业发展银行对农村生产生活的作用已经微乎其微，1999年开始国家也陆续关闭了农村合作基金会以及农业保险机构，最终农村金融机构几乎只能提供存贷汇业务，中间业务占比非常低。

4.全面的农村金融改革

亚洲金融危机过后，2003年开始，国家在总结之前经验教训的基础上再次进行了农村金融体制改革，首先在农村信用合作社方面，根据国务院对其“明晰产权关系,强化约束机制,增强服务功能,国家适当扶持,地方政府负责”改革要求，农村信用合作社在浙江等八省进行产业制度以及管理体制试点改革，并于2006年底在全国范围内彻底完成，此次改革主要是将农村信用合作社改成农商行、农村合作银行以及农村信用合作社三类机构，化解农信社历史问题，同时国家对农信社提供较好的优惠政策，如税收优惠、进行再贷款，置换不良贷款，在利率制定方面进行市场化改革，放开贷款利率，使之回归理性，通过一系列改革，农信社的盈利能力、管理水平、“三农”服务能力得到显著提高。

除农信社以外，新型农村金融机构也不断涌出，2006年原银监会下发通知，允许各村镇组建“村镇银行”、“农村资金互助社”、“小贷公司”等新型农村金融机构，并设置较低的门槛，短时间内各地迅速成立新型农村金融机构，缓解了农村地区对多元化金融服务的需求，但是对比庞大的农村市场，金融机构布局分散，服务成本居高不下，农村地区金融服务有效供给不足，“三农”问题依然困扰农村经济发展。在农业银行改革方面，2007年，中央正式对农业银行提出“坚持面向三农，整体改制，商业运作，择机上市”的股份制改革原则，农业银行也陆续制定了很多涉农措施，不断开拓村镇市场，但是鉴于商业化原则，农业银行的主要业务仍然在城市地区。2007年邮储银行正式成立，邮储银行近4万个网点大部分都分布在广大的村镇地区，邮储银行成立后按照市场化的运作手段，积极探索支持农村金融活动，是农村金融服务重要供给主体。2010年银监会（现改为银保监会）正式提出终止农村合作银行的成立，续存的统一改为农村商业银行，此外农村信用合作社也被要求改成农村商业银行，此后银监会（现改为银保监会）还规定农商行所有的业务都必须集中在有分支机构的区域，不允许跨区域经营。此外，在涉农政策方面，从2003年起，中央1号文件的主题全部都涉及“三农”，其中乡村振兴战略更是上升到了国家战略层面，农村金融改革进入新的发展阶段。

三

农村金融70年发展的成就、不足与展望

1.多层次的农村金融生态基本形成

当前已经形成了多层次农村金融体系，农村金融供给主体呈现多元化趋势，有政策性银行、大型商业银行、股份制商业银行、农村金融机构以及其他类金融机构、非银行金融机构等，已经形成了商业性金融机构与政策性金融机构相协调，银行业金融机构与非银金融机构相互补充的多层次农村金融服务体系，生态环境更加完善，“三农”服务水平更高。在农村金融中：（1）商业金融服务占据着重要地位，其中农业银行以及邮储银行是提供农村金融业务的重要主体；（2）在农村金融中，村镇金融长期以来都是空白，而合作性金融机构的出现填补了这样的空白。2003年国务院对农信社进行改革后，农信社在填补村镇金融服务发挥了积极作用，成为农村地区最重要的金融服务机构；（3）政策性金融机构提供精准农业金融服务，其中从2004年至2014年间，政策性金融机构累计向棉粮油提供3.7万亿贷款，为维护国家粮食安全，保障农民收入做出积极贡献；（4）新型农村金融机构激发农村经济活力。小贷公司、农村资金互助社、村镇银行等新型农村金融机构丰富了基层金融机构组织，提高了农村金融服务机构数量，扩大了农村地区金融的覆盖面。

▽表2：农村金融服务供给主体（资料来源：银保监会官网。）

2.金融扶贫作用日益突出

很多农村地区由于缺少金融服务、基础建设水平低等原因一直以来都处于贫困状态，农村金融机构针对这种状态，积极探索扶贫攻坚措施。2018年，农村人口人均可支配收入为14617元，人均可支配经营净收入为5996元，同比2017年分别上升8.8%和9%，无论是收入还是生活水平均不断提高，这离不开金融机构的金融扶贫作用，进入21世纪后，中央对农村金融改革尤其重视偏远的农村以及落后地区，不断加强金融扶贫的政策部署，加强农村地区机构的金融信息化应用，提高金融机构的互联网化程度。很多商业银行充分依托互联网渠道，不断提高对农村地区的金融服务，推出有针对性的“三农”产品。此外，随着社会创新氛围的提高，也涌现出诸如互联网金融等新型态，在金融扶贫方面也发挥重要作用。

3.服务实体经济能力明显增强

多年的农村金融改革也使得农村金融机构服务实体经济能力不断增加，表现在：（1）农村金融机构对农村地区的信贷不断上升，服务规模以及服务成效进步明显，很多金融机构的涉农贷款规模已经多年保持高于上年，增速保持高于平均增速的目标，广大农村金融机构仍在不断探索提高“三农”金融服务质量；（2）在农村众多的贷款类型中，涉及基础建设以及农田建设的贷款规模不断增加，促进了现代农业进步，为乡村振兴战略提供重要的金融保障；（3）涉农贷款规模不断增加。截至2018年底，全国各类型金融机构对“三农”项目贷款余额达到33万亿，较2017年上升5.6%，在各类涉农贷款中，普惠型涉农贷款余额为5.63万亿元，同比上升10.52％。政策性金融机构涉农扶贫开发贷款余额达到4429.13亿元，较2017年提高336.8亿元，对农村地区经济的支持力度明显增强。

4.农村金融服务水平不断提高，服务网络覆盖范围扩大

经过七十年的发展，农村金融服务水平不断提高，无论是新农村建设，还是美丽乡村建设，或者是当前振兴乡村战略，金融机构都积极提高支持力度，扩大偏远地区的金融服务力度，截至2018年银行、保险机构对全国各村镇的金融覆盖率达到96%以及95%，除了极少部分地区以外，农村地区基本都能享受到金融服务，金融机构在下层金融服务中，增强村镇金融网点的功能，尤其是县域网点数量大幅度增加。同时，随着电子工具的不断发展，手机银行、网上银行、余额宝为代表的第三方理财机构等打破了时间空间的限制，缓解了农村地区农民的融资、投资需求，也降低了农村地区金融服务成本。在支付结算方面，目前各个金融机构分支机构都要求必须接入人行的跨行支付系统，很多农村地区金融机构网点都针对农民工开通特色的“绿色支付通道”等金融服务，同时随着第三方支付的崛起，支付宝、易通金服支付等第三方支付在农村地区已经开始普及，占据全国95%以上的支付市场。

5.农村金融机构风险管控能力得到提升

由于农村金融机构服务主体不断丰富，业务经验不断积累，同时随着担保体系的完善，保险公司关于农村保险业务品种的增加，在金融风险管理方面，农村金融机构更加成熟，金融机构会结合地区经济的特点，有针对性的制定风控策略，重点防范农业重点领域的风险，当前农村金融机构已经有一整套针对农村金融业务的风控体系，农业银行2014年的涉农贷款不良率为2%，农业发展银行2014年涉农贷款不良率为0.6%，农商行以及农村合作银行2014年涉农贷款不良率最高，达到了4.5%，金融机构整体的涉农贷款不良率控制在了2.4%以内，而当年银行业金融机构整体的不良贷款率为1.6%，相比之下，涉农贷款不良率虽然高，但是总体也是在可控范围之内。

1.金融抑制仍然存在。商业银行是农村金融服务的主要提供者，但是商业银行的经营原则是商业最大化，在企业类型上，偏向大中型企业，在服务地区上，偏向城市地区，而农村地区金融需求零散化，不少农民文化层次不高，需要专业的银行工作者协助才可获得贷款，而大部分农村金融需求者既是有好的项目，但是受限缺乏足够的抵质押物，仍然无法享受金融服务，导致当前农村金融抑制仍然存在。

2.农村金融供给效率不高。当前一方面农村地区存在的较大的金融需求，另一方面农村地区又存在较多的金融供给，但是金融供给无法匹配金融需求，存在金融供给侧结构性问题，导致的现状是涉农业务效率不高，而新型农村金融机构规模较小，管理水平不足，资金缺乏，创新意识不强，金融产品单一，业务同质化严重，导致不良贷款率较高，无法提供有效的金融服务。

3.农村金融需求识别不足。一直以来，中国农村金融改革都是政府主导的，政府部门通过调研制定出农村金融的改革方案，然后要求金融机构执行，但是这种自上而下的改革灵活性不足，带有明显的滞后性，政府部门从调研到政策出台需要花费大量的时间，而这段时间内农村地区的金融需求可能发生很大的改变，也就意味着，政府的政策未必适合农民真正的金融需求。

4.农村资金逆向流动。建国后一段时间我国学习苏联经济体制，优先发展工业，农村服从工业，农村金融改革的实质是将农村资金引流至城镇，大力发展工业，而改革开放至今，虽然农业程度越来越高，经济发展多元化，农村也不优先服从工业，但是农村资金外流现象依旧非常严重，资金不足成为阻碍农村经济发展最重要的因素，农村金融机构通过吸收农村地区的资金，然后将资金投放至城镇中一些良好的项目，这一方面因为市场化作用，资金具有逐利性，大部分农村地区的项目风险度远高于城镇地区项目风险度，因此农村金融机构更愿意将资金投放给非农项目，另外一个原因在于农村人口外流十分严重，改革开放中国经济取得飞速发展重要原因在于人口红利，大量人口走出农村，到城镇地区工作或者经商，导致的结果是城镇地区第二产业、第三产业经济得到发展，而农业发展速度减缓。

5.农业保险发展缓慢。农村地区保险发展缓慢，除了最基本的人身以及重大疾病险以外，农民群体很少愿意购买其他种类保险，20世纪90年代人民保险机构设立的分支机构有农业保险科有众多涉农保险业务品种，如农业险、养殖险、瓜果蔬菜险等，但是自从商业化改革以来，取消了农业保险科，并且陆续取消了众多涉农保险业务，如东部某城市开办的保险业务中，仅有农作物火灾险、冰雹洪水险等少数几种，在60多种保险业务中，涉农保险仅占10%，这其中一方面和农民保险意识不强有关，另一方面也与保险公司的宣传度不足有关，而农民的抗风险水平不足，一旦出现情况农村生产力将会受到损害，农村经济发展也受到影响。

1.着力解决农村金融抑制。农村金融抑制问题一直都是农村金融难以进一步发展的重要阻碍，在农村金融这一不完全竞争市场中，破解农村金融抑制需要解决农村金融流动性以及自主性问题，首先政府在农村金融改革需要加强金融资源倾斜，将更多的金融资源倾斜到农村金融中，制定农村金融服务标准，达到标准即可给与金融服务；其次，需要政企分开，提高金融机构自主经营性，在管理上引入现代管理理念，增加新兴力量；最后需要增加金融创新，大力发展金融科技，利用科学技术解决农村金融风险管理，解决金融抑制性问题。

2.提高农村金融精准供给。金融供给侧结构性改革的重要内容就是推动金融供给精准服务到金融需求，当前需要认真调查研究农村金融真正金融需求问题，掌握农村地区金融需求的特点，然后金融机构针对这些金融需求特点给出适当的解决方案。对于经济发展比较落后的地区在控制金融风险的前提下适当给与政策补贴，增加基础网点以及各类ATM机的铺设，丰富基础金融服务，在农村金融工作人员培养方面，增加岗前就业培训，制定考核目标，提高农村金融“最后一公里”服务水平。

3.加强农村金融需求识别。新中国成立后农村金融改革层次是自上而下进行的，尤其是改革开放前农村金融改革都是政府带有行政命令手段，很多金融机构进行金融服务的自主性不高，为了完成政府规定的指标不择手段，而真正的金融需求很低，对农村金融业务需求识别不高，而对农村金融业务需求度识别最高的是应该是深入基层服务的农村金融服务机构，只有基层农村金融机构才能真正识别出农村金融需求。因此，应该提高农村金融机构的自主化程度，金融机构总部在控制贷款审批权的情况下，将贷款条件、贷款流程、贷款方式等下发至基层金融机构，提高基层农村金融机构政策的自主性与灵活性，让基层农村金融机构真正服务基层农村金融业务。

4.加紧推进农业保险，保障农民利益。在现有的农村金融体制中，农村保险业务发展缓解，从2007年至今，农村金融保险业务占GDP比重都低于10%，但农业生产的风险程度较高，经常遭受自然灾害，农业产品创新度较低，导致农业保险收入占比在现有的水平上无法提高，因此为了更好的保障农业生产需要，促进农业健康发展，建议尽早颁布农业保险管理办法，以法律规章制度形式规范农业保险的发展，同时可以增加农业保险品种，农业套期保值相关商品，降低农业经营风险，在降低农民保费投入的基础上保障农民收入，形成一套完成的农业保险体系。此外，提高农民保险意识水平和保险观念，提高保险的知识的普及度。

5.推进农村信用社深化改革，支持农村资金来源。在农村金融改革中，资金外流现象比较严重，农村金融机构通过吸收农村资金对城镇项目进行放贷，当前对象对农村信用社进行改革，鼓励农村信用社明确产权管理，制定各类红线，如吸收农村资金额度不能超过贷款额度，提高农村地区信贷规模，同时引进先进的管理理念和管理团队，改善盈利能力和盈利水平，在资金支持方面，农村金融机构应该适当扩大资金获取来源，除农民存款以外，还应该多发放政府担保的债券，鼓励政策性倾斜力度，加强政府资金投放力度，或者向国际金融机构低息借款。

四

结论与建议

农村金融发展问题是关系农村经济发展，当前特别是乡村振兴战略的重大问题，新中国成立至今农村金融经历70年的发展历程，农村金融取得巨大的发展成就，已经建立多层次的农村金融生态体系，金融扶贫作用日益突出，服务实体经济能力明显增强，农村金融服务水平不断提高，服务网络覆盖范围扩大，农村金融机构风险管控能力不断提升，但是随着市场经济的深入发展，农村金融改革也面临着重要难题，如金融抑制问题、农村金融供给效率不高、农村金融需求识别不足、农村资金逆向流动、农业保险发展缓慢等问题，因此在未来的农村金融改革中应该重视市场的作用，减少政府的行政命令，加强农村信用体系建设，同时重视技术作用，规范信贷管理体制，加强与涉农担保公司合作，同时金融机构也应该积极丰富农村金融业务品种，加快保险、期货、基金等涉农业务的制定，基于农村经济发展的要求，持续深化农村金融供给侧结构性改革，保持农村金融持续、健康地发展。

文章来源：三位一体合作经济