[个人无抵押小额贷款]北大黄益平教授等：以市场化、产业化和数字化策略重构中国的农村金融

摘 要：如何做好农村金融服务是一个世界性的难题, 而在中国诸如准入限制、借贷利率约束和治理结构扭曲等政策性因素进一步加剧了中国农村金融的供求矛盾。自2003年以来, 中国政府采取了诸多农村金融的改革举措, 但多数只是起到修修补补的作用, 甚至还有一些反市场的行政手段。妨碍农村金融发展的根本性障碍尚未被扫除, 主要表现是金融服务机构无法真正做到市场定价, 同时缺乏有效的风控手段。本文所提出的重构农村金融的方案包括三个策略、一个分层市场服务的思路和五条具体的政策建议。三个策略是指市场化、产业化和数字化, 让市场决定金融资源的定价与配置;利用产业链上的供求关系降低信息不对称的程度;利用数字技术改变农村金融获客成本高、风控难度大的制约。分层市场思路是指以供应链金融的手段服务农业大户群体、以数字金融的做法满足普通农户或小微农村企业的金融服务需求并以软信息等工具改善对个体农户的金融服务。五条具体的政策建议:尽快实现市场化利率, 增加农村金融服务的有效供给;建立平等准入的原则, 鼓励民营金融机构参与竞争, 构建多层次的农村金融体系;遵循“谁出资、谁决策、谁负责”的原则理顺农村信用社和其他农村金融机构的治理机制;支持数字技术的软硬件设施的建设;重建中央和地方双层的农村金融监管框架, 统一标准、分散实施, 建立有效的风险防范和处置机制。

农村金融服务难是一个世界性的问题, 因为农村居民缺乏抵押物资产、农民个人征信信息缺失、农业生产经营风险大以及居住地分散, 他们生产、生活的金融服务需求往往不能得到很好的满足。但除了获客成本高和风险控制难这个带有普遍性的困难, 中国农村金融服务还存在准入限制严、无法真正按市场定价和微观治理结构扭曲等政策性的障碍。因此, 中国农村金融服务的供求矛盾, 比不少其他发展中国家更为严重。中国科学院2016年发布的《“三农”互联网金融蓝皮书》利用基础数据和简单模型估计了2014年农村金融的缺口, 发现农村只有27%的农户能从正规渠道获得信贷服务, 而40%以上有金融需求的农户难以获得贷款, 总体信贷缺口超过3万亿元。[1]

自2003年起, 中国政府已经采取了一系列的举措来改善农村金融服务。

第一, 通过差异化并向农村地区倾斜的货币信贷政策, 对主要涉农机构放宽存款准备金率要求, 并对支农和支小再贷款执行较低利率, 同时开展信贷资产质押再贷款、金融扶贫再贷款。通过各方面努力, 农村信贷状况得到了改善。截至2016年末, 全国支农、支小再贷款余额达到了2089亿元和537亿元, 向国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行提供抵押补充贷款20526亿元。[2]

第二, 通过农村金融机构改革, 促进商业银行和政策性银行发展农村业务。例如, 农业银行“‘三农’金融事业部”改革试点已推广到全国, 中国邮政储蓄银行成立“‘三农’金融事业部”开展改革试点。政策性银行方面, 中国农业发展银行综合改革方案在2015年获国务院批准并得到财政部注资。新型农村金融组织方面, 农村信用社、村镇银行、小贷公司等都进行了更为深入的机构改革。

第三, 通过涉农金融产品和服务创新, 拓展涉农担保品范围, 有序推进“两权”抵押贷款试点和信贷、担保、证券、期货、保险等领域之间的协同创新。截至2016年末, 232个农地抵押贷款试点县共有140亿元的贷款余额规模, 59个农房抵押贷款试点县的贷款余额也达到了126亿元。[3]金融机构针对农业适度规模经营、水利、新型城镇化、绿色生态等重点领域, 探索开发了针对大型农机具、预期收益权、林权等更为灵活的抵押贷款业务和供应链融资服务。保险机构依据区域特点, 创新性地开发并推出了几百个具有地方特色的优势农产品保险产品。截至2016年末, 已有31个省 (市) 启动或制订了价格保险试点方案, 试点品种多达50多个。[1]

第四, 对扶贫再贷款执行比支农再贷款更为优惠的利率。国家开发银行和中国农业发展银行先后设立了“扶贫金融事业部”以推进金融扶贫工作。截至2016年末, 全国扶贫再贷款余额达到1127亿元, 全国精准扶贫贷款余额已达到24878亿元, 同比增长率高达49%。[2]

第五, 鼓励新兴数字金融企业和传统金融机构积极探索利用互联网等现代科技手段进行普惠金融服务, 提升金融的数字化使用水平。网上支付、移动支付使用率已有快速增长, 助农取款服务点行政村的覆盖率已经超过90%, 从全球范围来看, 中国银行网点密度等基础金融服务指标已经达到了国际中上游水平。[3]

第六, 通过全国农村信用体系、农业信贷担保体系和支付体系建设夯实了农村金融的基础设施建设。截至2016年末, 全国已有1.72亿农户拥有了信用档案, 近9248万农户获得了银行贷款, 贷款余额达2.7万亿元。[4]

多年来, 不断累积的改革措施取得了不少成效。自2007年创立涉农贷款统计口径以来, 所有金融机构涉农贷款余额增长累计达到361.7%, 九年间平均年增速达18.8%;涉农贷款余额已经从2007年末的6.1万亿元增加到了2016年末的28.2万亿元, 占各项贷款比重从22%提高到了26.5%。[5]在总资产规模上, 2016年5月起农村金融机构的总资产规模已超过城商行, 仅次于大型商业银行和股份制银行, 还是2016年4月起总资产同比增速最快的银行类金融机构。[6]

但农村金融服务覆盖面低、融资成本高和资金利用效率差等问题并没有被彻底扭转, 这主要是因为很多政策举措只是起到小修小补的作用, 有一些旨在增加农村金融服务的行政性手段实际是违背市场规律的。因此, 中国农村金融服务的根本性难题依然存在:无法真正做到市场定价以及缺乏有效的风控手段。比如, 政府既要求金融机构增加对涉农企业的贷款, 又要求降低融资成本。这样的行政性政策显然会引发新的扭曲与风险, 甚至会降低农村金融服务的有效供给。比如, 政府积极推动“两权”抵押贷款试点, 这看起来有突破性的意义, 可以解决农民缺乏抵押品的问题。殊不知, 在处置这类抵押资产的法律确立、市场形成以前, 银行收回的抵押资产依然无法处置, 如此试点的实际价值很小。再比如, 政府提出要支持数字技术服务农村普惠金融, 但既不向新型的金融机构开放央行的征信数据, 也不积极地推动信用文化的建设, 数字技术的潜力很难发挥出来。

中国农村金融的下一步应该怎么走?相关领域的专家和官员已提出不少观点, 其中主要包括构建多层次、覆盖面更广、长期可持续的农村金融服务体系, 重视非正规金融的特定优势, 因地制宜, 对不同地区和不同农户提供更有针对性的金融服务;[1]坚持商业可持续和适度竞争的原则, 促进农村金融的利率市场化改革, 健全市场退出机制;[2]改善农村金融机构的治理结构, 对于农村信用社的改革, 保持县 (市) 农信社法人地位稳定, 强化省联社的服务职能;[3]以及建立分层、竞争、有序的农村金融监管体制, 推动农村金融改革往自上而下和自下而上相结合的方向发展。[4]可惜的是, 这些切中要害的见解尚未被整体性地转化为具体的农村金融实践。

本文在对全国各地为数众多的传统与新型农村金融进行实地调研的基础上, 结合其他专家提出的许多真知灼见, 重新系统地思考、分析中国农村金融面临的挑战, 最后提出了一个重构中国农村金融的建议方案, 这个方案包括市场化、产业化和数字化三个策略、一个分层市场解决的思路和五条具体的政策建议。本文认为, 中国的农村金融发展困难, 主要是受两大因素的制约:一是农民、农业和农村经济的特点造成的获客成本高、风险控制难, 这是一个带有普遍性的问题;二是各种政策与制度的扭曲, 进一步减少了农村金融服务的有效供给, 甚至造成了新的风险。[1]本文认为, 当前中国正面临一个利用市场化、产业化和数字化的策略改造农村金融的历史性机会。政府提出让市场机制在资源配置中发挥决定性的作用, 为农村金融消除政策扭曲、实现市场化定价与配置提供了重要支持;在农村经济中出现了明显的专业化、产业化的新趋势, 规模的扩大以及供应链的形成, 为降低金融交易中信息不对称的程度提供了可能;而以移动终端和大数据分析为代表的互联网技术的快速发展, 为大幅降低金融服务的成本提供了技术解决方案。

中国农村金融的发展困局

中国农村居民和涉农企业贷款难具体体现在两个方面:农户的贷款需求没有被充分满足, 甚至有些根本没被金融服务覆盖;随着农业产业化的逐步升级, 资金问题也成为制约农村企业发展壮大的关键阻碍。近年来, 随着农业产业化和市场化程度的加快, 农业生产逐渐从散养、散种向规模化、合作化、产业化转变;遍布农副产品生产、加工、仓储、流通、销售等产业链上各个环节的个体专业户、农业企业和农业合作社等农业专业组织数量也是快速增长。在此背景下, 农村信贷需求持续扩张:农业生产经营组织不但要求较高的贷款额度, 而且也要求较长的贷款期限。农村经济发展的新形势必然要求多样化和多层次的金融信贷产品和服务。

但是, 目前农村金融信贷产品创新滞后、服务脱节, 难以与农村经济发展的需求保持一致, 主要体现为:信贷产品以农户联保贷款、农户小额信用贷款和抵押或质押贷款为主, 产品种类单一;且主要集中在小额和大额贷款, 中等额度的信贷规模较小, 结构不甚合理;贷款手续普遍较为复杂, 造成较高的交易成本;风控水平落后导致信贷供给方对借款人资格条件要求高;借款期限一般较短, 难以满足农村生产经营多样化的需求。过去十几年, 政府采取了许多农村金融改革举措。但这些举措大多并未触及农村金融问题的本质, 难以有效破解中国农村金融发展的困局。

作为推动普惠金融发展的重要步骤, 银监会在2006年底开始支持创立村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。这些举措既补充农村金融体系, 也为民资进入银行业打开了渠道。截至2016年底, 已成立1519家村镇银行、13家贷款公司以及48家农村资金互助社。[1]但这些机构普遍存在规模小、盈利差等问题, 进一步发展面临阻碍。以村镇银行为例, 截至2015年底, 村镇银行在银行业金融机构资产总额中的占比不足1%, 相比之下, 农村商业银行和城镇商业银行总资产占比分别为7.8%和11.7%;在盈利能力上, 2015年全年, 全国经营亏损的村镇银行达到254家, 亏损面接近20%, 其中净亏损超过1000万元的机构达到31家, 开业三年以上的110家机构合计出现了8.5亿元的净亏损。[2]村镇银行的困难, 是多重因素共同作用的结果, 既有农村金融难做的客观原因, 也有监管部门对资金补充渠道和跨境业务限制等政策性因素, 当然还有治理结构不合理和管理不当等方面的问题。

(一) 农村金融服务的天然困难

金融交易的根本矛盾在于信息不对称, 具体的困难体现在获客与风控的难度大、成本高。一方面, 中国农户生产规模普遍较小, 农业经营的市场风险和自然灾害风险都较高。再加上涉农主体可抵押资产少和缺乏完善、长期的财务信息等信息不对称问题导致银行难以对涉农主体进行信用评估, 进一步加剧信贷风险。另一方面, 农村地区网点少、地区面积大、农户单笔贷款金额低, 每位信贷员负责的贷款笔数较多, 在尽职调查、监督贷款用途和催收等方面的力度十分有限, 造成了农村金融服务的规模不经济。所有的金融服务都是在给定金融政策和技术约束条件下的供给。由于农村金融天然的高风险和高运营成本, 在现有技术水平条件下, 农村金融支持政策只能部分缓解农村金融问题, 而不应期望能够达到或者超过城市平均水平, 更不应当期待农村金融的融资成本会低于市场平均水平。

农户贷款难是全国性的问题, 但地区分化也非常明显。调研结果表明, 江浙一带经济发展水平较高, 农村居民富裕, 正规金融和民间金融都比较发达。但在新疆这样的不发达地区, 农户贷款难主要体现在覆盖率低和服务流程繁琐上。根据课题组调研获取的资料, 2016年, 新疆共有8921个行政村、300万户农户家庭和1250万农村居民, 目前被信用社服务覆盖了的只有150多万农户家庭;新疆农信社总共有2500多人的农贷团队, 相当于平均每人服务并管理600多户农户和近4000万的农户贷款余额, 工作量非常繁重。还有近150万户农户家庭不是没有信贷需求, 而是因农贷员疲于应付原有存量农户贷款需求, 没有精力和时间营销、服务更多的新增农户贷款需求。[1]另一方面, 由于人员不足和传统管理模式落后, 省联社在做存量贷款调查时, 甚至都无法做到入户精准调查了解农户家庭真实资产、经营、信用等情况, 更多的只能依赖协管员推荐发放贷款, 致使多头、借名贷款引发超额授信风险时有出现。

由于新疆地广人稀, 部分地区农村居民为游牧民族, 故农户贷款手续复杂、周期长也是个棘手的问题。在春耕备耕信贷集中投放旺季, 农户贷款从申请、评级授信、调查、审查、审批、发放等环节所需各种 (借款人、担保人身份证、户口本、资产证明、评级授信、调查表等) 纸质资料达40多页, 涉及多户联保、担保10余人签字手续, 一次耗费几十公里往返的交通、吃饭等直接成本200余元, 且贷款到期仍需在网点排队还贷;农贷员春季发放贷款“编写”一本书、秋季贷款收回作废, 次年贷款申请仍需重新提供上述重复繁杂的资料。[2]

(二) 不当管制加剧农村金融发展困局

金融服务的本质是对风险进行定价, 在竞争性的市场条件下, 只有当金融服务产品的价格 (即利率) 能灵活调整并充分覆盖其风险和成本, 银行等市场金融机构主体才会进行金融服务和产品的有效供给。虽然中国政府为促进农村金融发展出台了大量的政策措施, 但是这些改革措施尚未触及竞争性市场和市场化的利率价格这两个配置金融资源的最核心手段。迄今为止, 中国政府对于农村金融产品的价格 (利率) 和市场准入维持着双重管制——这不仅扭曲了农村金融的市场信号, 也导致市场难以出清。同时, 政府为了缓解农村金融“贷款难、贷款贵”的困局, 要求金融机构既增加涉农贷款、又降低融资成本, 但两者目标存在内在冲突, 在实际操作过程中无法真正有效落实。再加上2003年农信社改革所遗留下来的农信社治理缺陷问题, 以及对政策性金融扶贫的认识误区, 进一步加剧了农村金融发展的困局。

1.金融市场准入的严格管制

长期以来, 中国金融机构的成立和市场准入以牌照管理的形式受到政府部门的严格管控。农村金融市场也不例外。其直接的后果是, 农村金融机构数量少、竞争不充分, 农信社、农商行在当地独大, 缺乏竞争, 绩效较差。随着各大商业银行特别是农业银行撤销农村机构网点, 农村信用社成为了不少农村唯一的金融服务提供者, 吸收存款竞争压力小, 风险评估技术落后, 但难以找到足够的贷款对象, 只能将农村的资金转移到城市, 被动地赚取利差。虽然近年来农村金融领域开展了一系列改革, 资金互助社、村镇银行和小额贷款公司等新型农村金融机构获得了发展, 但机构数量还极其有限, 而且吸储等银行服务功能还受到高度管制, 无法在农村金融市场跟农信社形成有效竞争的局面;民营银行的设立在逐步放开, 但由于“一行一点”的监管规定, 民营银行不能另设分支机构, 也因无法扩展规模而被限制了发展。

但与此同时, 各类民间机构都展现出对农村金融市场极大的兴趣。例如蚂蚁金服从2015年开始就积极开展了农村金融业务, 初期主要配合村淘业务的开展, 目前通过网商银行的支持逐步达到更大规模。截至2016年末, 网商银行资产总额约615亿元, 同比增幅103%;其中, 贷款余额约329亿元, 同比增幅351%;截至2016年12月末, 网商银行累计向小微企业发放879亿元贷款, 服务小微企业客户数达到277万户, 其中户均贷款余额达1.5万元。[1]网商银行主要围绕阿里电商体系, 经营“网商贷”、“旺农贷”等产品, 服务对象主要是小微企业与农户, 网商银行在发展战略中也表示, 其主要服务于小微企业、农村市场以及各类中小金融机构。

2014年7月24日银监会批准了包括网商银行在内第一批三家互联网民营银行的筹建, 但网商银行等想大范围发力农村金融领域还面临不少约束, 其中最重要的是不能远程开户。根据央行2015年的《关于改进个人银行账户服务加强账户管理的通知》, 目前中国仍未放开远程开立全功能的I类账户, 这使得互联网民营银行吸纳存款能力存在制约。远程开户是不设线下网点的网络银行取得成功的前提, 因为远程开户不放开, 制约了微众与网商等民营银行的吸储能力。

民营银行的吸引力也不小, 例如以正邦集团和博能集团为首的几家江西大型龙头企业共同发起设立了一家民营银行——裕民银行股份有限公司。裕民银行的10余个股东中多家都致力于发展规模农业产业化, 希望通过投融资和资本及租赁经营, 使产业迅速上规模、上水平, 并提升企业在市场的影响力和竞争力。故裕民银行的业务将精准定位在产业链的整合上, 将依托于龙头企业进行农村金融服务。目前裕民银行还处在筹备阶段。尽管有了银行牌照, 但根据监管规定, 民营银行在跨区经营、开卡权限、享受支农惠农政策等方面还受到种种限制, 一定程度上制约了其潜在发展空间。

2.对存贷款利率的严格管制

在竞争性市场条件下, 价格是刺激产品和服务供给最根本性的力量。只要贷款利率能自由差异化调整从而覆盖其信贷风险和成本, 金融机构便有足够的激励对农村客户进行信贷供给。然而, 现实的情况是, 尽管目前银行存贷款利率已经放开, 但农信社、农商行等农村金融机构的贷款利率并不能完全自主浮动。在课题组调研中, 一些农信社和农商行也表示, 一旦实行较高的贷款利率, 它们便会受到来自于省联社的关注以及监管层的窗口指导。根据中国普惠金融研究院2016年《农村小额信贷利率研究报告》整理的数据, 国内小额贷款利率低于国际平均水平, 国内小额贷款机构中, 银行类机构利率又显著低于其他机构 (表1) 。难以浮动的信贷价格使得涉农贷款利率无法完全覆盖其风险和成本, 金融机构难有激励进行涉农贷款放贷, 尤其是缺乏激励对高风险、高成本的广大农户的小额贷款需求进行信贷服务。[1]其直接的后果是, 2000年以来, 除农业银行以外的三大国有商业银行减少了农村地区近30%的分支机构, [2]尚在农村经营的分支机构也是存多贷少;中国绝大多数的农村居民也因此难以从正规农村金融机构获得信贷服务, 而不得不转向民间借贷等非正规金融部门。

表1 小额信贷利率的国内与国际比较 (2015-2016年)

资料来源:中国普惠金融研究院《农村小额信贷利率研究报告》。

如果能让利率价格灵活调整, 即使是农村贫困农户也能得到有效的信贷供给服务, 而且这些面向农村中低收入人群的信贷服务也是商业可持续的。以专注于农村草根金融的社会企业中和农信为例, 他们以穷人银行——“格莱珉银行”的组贷模式, 对中国农村中低收入人群提供无抵押、上门服务的小额信贷服务, 其户均贷款余额仅有1.3万元左右。但在其灵活的利率价格下 (平均贷款利率高达19.2%) , 却服务着近40万难以从正规金融获得信贷服务的广大农村群体, 而且贷款客户还在大幅度增长。[1]

以上情况说明, 经济规律往往以“事与愿违”的方式来彰显它的存在:政府以为可以靠贷款利率管制降低农村主体的融资成本, 但这种计划管制的做法却恰恰抑制了正规金融机构从事涉农信贷业务的积极性, 而这种供给不足所造成的信贷配给, 使得本可以从正规金融机构获得贷款的资金需求者不得不向其他利率更高的金融机构寻求服务, 反而是大幅度提高了农村金融主体的融资成本。

3.农村金融机构的公司治理缺陷

十多年来, 伴随着改革的不断深入, 农村金融服务覆盖面持续扩大, 金融机构空白的乡镇逐步减少, 农村信贷投入也有所增加。但覆盖面和投入量的变化只能表明农村金融改善的一方面, 农村金融机构贷款质量较低、治理问题突出的现象依然比较普遍。

农信社和农商行是中国当前农村金融服务的主力军, 但受制于2003年农信社改革所形成的历史遗留问题, 县一级农信社和农商行作为法人主体, 却要接受省联社的领导和管理, 不但股东大会无法真正发挥作用, 而且机构负责人的任免和重大事项的审批取决于上级主管部门或省联社。这种“重换牌, 轻治理”、权责不分的公司治理问题导致农信社和农商行经营效率低下。自2003年改革以来, 虽然农村信用社的资本和经营状况得到大幅度改善, 服务“三农”的能力有所增强, 但是其发展仍然相对较为缓慢, 不良率居高不下, 近年来还长期高达2.6%[2], 明显高于一般商业银行和城商行等。而由于农信社历史遗留的治理结构缺陷, 管理体制难以理顺:一是农村信用社缺乏有效的激励机制导致其涉农信贷业务缺乏创新, 无法有效满足“三农”信贷需求;二是农村信用社产权改革不彻底, 未能形成现代公司治理结构, 既存在着内部人控制的问题, 也存在省联社对农信社的人事任命和业务经营多方面干预的问题。创立初期, 省联社旨在为下属信用社提供行业管理和服务, 但其定位一直不清晰, 既作为监管机构, 又同时拥有各级联社的人事任免权和业务监管权。即使在市县级机构改制为农商行后, 农商行还是由省联社进行统一管理, 没有实现“谁出资、谁管理、谁负责”的公司治理机制, 股东大会、信用社领导与省联社法理关系模糊, 履职边界不清, 引发不少乱象。[1]

4.政策性金融扶贫的乱象

根据人民银行的定义, 政策性金融具有政策性和金融性双重特点, 前者体现在对于国家经济政策的贯彻与配合, 后者则体现在其对资金的收益要求较低, 具有非营利的特征。从结构上, 目前中国农业政策性金融体系主要包括:提供专项扶贫贷款的亚洲开发银行、世界银行、国际农业发展基金会等国际组织;国家设立的提供综合性服务的政策性金融机构, 如国家开发银行主要支持易地扶贫搬迁和纯货币化补偿的棚改项目, 农业发展银行主要支持棉粮油收购等等;此外还有兼营政策性业务的商业性银行机构 (例如农业银行、农村信用社和农商行) 和非银行金融机构 (例如农业保险和抵押担保机构) 。

如前所述, 如果以市场化的利率价格服务农村中低收入人群, 农村信贷服务的利率价格必然较高且高于城市。出于民生和政治上的考量, 长期以来中国政府通过政策性金融对农村居民的金融服务进行补贴扶持。在正规商业金融机构不断从农村地区撤出、农信社服务不理想的背景下, 政策性金融对于中国农村金融发展、降低农村中低收入人群的融资成本有重要作用。但现实中政策性金融的效果却不尽如人意。截至2016年末, 全国扶贫贷款余额达到了24878亿元, 同比增长49%, [2]表明中国近年来金融扶贫的力度得到了进一步加大, 但目前各地在农村金融领域以补贴形式为主所采取的政策性金融和普惠金融相融合的方式造成了地方金融机构目标多元化:既要满足政府的一系列政策性扶贫要求, 又要作为经营主体追求利润。两个难以调和的目标极容易扭曲政策效果:既容易使得农村金融机构利用政府提供的优惠补贴资金服务农村非贫困群体, 也容易使得金融机构出现道德风险的倾向, 以自己承担扶贫任务作为经营业绩差、讨要政府补贴的理由。由于政策性金融和普惠金融在实际政策中混为一谈, 政府的扶贫措施难以精准落实到贫困农户上, 往往是有社会关系、有经济实力的农户、涉农企业获得了政府补贴, 致使政策效果反向而行。

以新疆大力推行的精准扶贫农户小额信用贷款为例, 该类贷款实行“银行政府合作、免除担保抵押、信用贷款发放、扶贫贴息支持、县级风险补偿”的模式, 政府不仅需要进行财政贴息, 还要与银行设立风险补偿基金, 与银行按比例承担坏账风险。这种方式极大地分担了银行的风险, 使得银行拥有较强的放款动机。但有些地区甚至出现了农户将银行发放的小额信用贷款当作是政府补贴的情况, 最终形成的坏账需要地方财政来承担, 带来了巨大的压力。据了解, 目前海南等省份也采取了类似的政府增信补贴机制, 依靠补贴保险公司或者担保公司的方式来分担银行农村金融业务风险, 这种方式换汤不换药, 在最初的一哄而上放贷热潮过后, 最终都将成为地方政府的财政负担。

再以新疆设立的“安居富民工程建房贴息贷款”为例, 县级财政局通过筹集中央、对口援建省市以及自身财政的资金设立贷款风险抵押金为贷款进行担保, 贷款人通过联保、房屋产权抵押的形式增信, 财政贴息且规定最高贷款利率。以喀什地区为例, 根据当地农商行提供的数据, 截至2017年4月末, 农村信用社“两居”贷款已累计逾期达15.04亿元, 贷款转贷占累放贷款比重达83.5%。同时, 预拨贴息资金缺口较大。2013-2016年, 贴息当年未到位金额共计3.96亿元, 直接影响到经办行社的正常经营及绩效考核。信贷风险补偿机制不健全, 至今没有相应的管理办法, 明确贷款银行、自治区及县级财政应承担的比例。而地方政府部门并未开立“风险担保基金”专户, 对发放的富民安居贷款政府不承担保证责任, 部分县域安居富民贷款是以保证担保方式来发放的, 保证金一直处于“空位”状态。

农村金融发展的新契机

最近农业产业化和金融数字化的兴起为解决高风险和高成本这两个导致农村金融“贷款难、贷款贵”的根本性困难提供了潜在的解决思路。一方面, 龙头企业掌握其产业链上合作农户的生产、订单和个人信用信息, 金融机构利用龙头企业这个抓手能有效地解决农户信息不对称的问题, 并进而为大幅度降低农村信贷风险提供可能。另一方面, 数字金融平台通过各种场景将大量农村客户牢牢地黏在平台上, 大数据分析则可以直接分析潜在客户的信用, 这些为普惠金融提供了技术基础。

(一) 农业产业化

农业产业化使得农村经营主体由农户转变为养殖大户和农业企业, 其经营管理能力、风险抵抗能力相比农户有极大的提高, 企业运作的规范化又能部分解决企业与银行间的信息不对称问题。依托于企业上下游供应链的整合, 银行能够更加清晰地了解到核心企业周围的小微企业、农户的生产经营状况, 为风控提供了评估基础。通过基于龙头企业的供应链金融, 原本农村小散户信息缺乏、没有抵押品等问题就可以通过企业这样的“信息中介”而得到解决。由于农民的生产性活动天然和龙头企业合作, 企业又作为千百户农民的“代言”, 将顺着供应链携带而来的“信息流”一并输送给金融机构, 金融机构再将贷款以生产资料的方式通过“代言人”——熟悉农业生产流程的龙头企业发放给农民, 可以显著降低信息收集、过程监督成本, 也能减少贷款欺诈行为的发生。目前, 已有若干传统金融机构与龙头企业合作提供涉农贷款的案例, 这种模式将资金流、信息流与供应链整合, 实现了传统金融机构与龙头企业的优势互补, 互利共赢。

农村供应链金融的模式借助龙头企业对于旗下合作农户的控制力, 将整个农业生产过程纳入龙头企业的闭环监督中。以新希望集团为例, 新希望基于农村供应链体系的上下游向农户、养殖户、小微企业、个体工商户提供融资支持, 由于新希望集团拥有多年来合作农户的交易数据, 能够很方便地从农户的饲料配比、养殖成活率等信息中判断农户的经营能力, 进而预测其未来收入, 最终进行信用评估。龙头企业向农户授信后, 农户可以到龙头企业下属的饲料站、农机站等网点使用贷款, 并在获得收成卖给龙头企业时偿还贷款。在这个闭环中, 农户的贷款用途能够被持续追踪, 且农户从消费到生产始终处于企业生态之内, 贷后管理较为容易。

但需要指出的是, 供应链金融模式适用于行业集中度程度较高、且在行业中排名靠前的企业。目前中国农业中市场化程度养殖业比种植业高, 养殖业中肉牛、肉猪、蛋鸡产业化程度较高。但在涉农人口占比更大的种植业, 订单制农业尚未得到普及, 农民承担着生产风险和价格风险两大压力, 成功的供应链金融案例相对较少。

(二) 金融数字化

随着金融科技、农村业务模式的不断发展, 除了传统线下利用熟人软信息的普惠金融模式以外, 又出现了利用供应链进行数据化放贷、融资租赁和数字普惠技术等新型农村金融的解决办法。它们各有优势且互为补充。

农村金融产业链共分为三大基础设施, 三方主体:[1]三大基础设施分别是以支付结算体系、征信体系和监管体系为代表的基础设施;三方主体则为资金供给方、资金需求方和居中的金融中介商。随着第三方支付的兴起和大数据风控技术的发展, 基础设施的完善使得传统金融机构以外的新型金融中介得以参与并改善农村金融供给不足的问题。目前, 活跃在农村金融领域的新型金融中介机构主要有以农业龙头企业为代表的农业产业平台 (如正邦、正大、温氏等) 、以蚂蚁金服、京东金融为代表的电商平台以及P2P类的涉农互联网金融平台。

例如京东农村金融推出的“京农贷”产品, 覆盖了生猪养殖、蛋鸡养殖、奶牛养殖和肉禽养殖四大版块。这一产品的最突出特点是, 互联网企业作为借款方, 通过数字技术将模型和养殖管理系统铺设到农业生产经营的过程中, 这样可以实现特定饲料定时、定量、定点和定向的精准投放, 同时通过互联网支付系统, 实现资金的精准投放。这种数字化管理的方式, 既提高了农户养殖的管理效率, 更实现了借款方资金使用效率的最大化, 成就了“双赢”;在贷款的信用创造过程上, “京农贷”也进行了创新。传统的信贷方式是用已有资产抵押来证明信用, 但通过数字技术的植入, 农业生产过程中的信息也可以用来产生信用。具体而言, 通过在养殖场所铺设监控装置、识别装置、监测装置等设施, 可以随时收集农业生产过程中的数据, 将历史数据代入模型后可以对未来生产结果做出预测, 再以此为依据进行信用评估。这样一来, 农业生产过程的量化分析将未来的收益“贴现”并产生信用, 可以帮助农民降低养殖成本, 并享受技术进步带来的管理效率提升。这样的方式可以最大化地减少农业生产中的不确定性因素, 但也有一定的局限性, 目前只适用于产业化程度高、生产流程标准化程度高的领域。

(三) 分层次的解决方案

农村金融领域的需求是多层次的。按照客户群体分, 大体可以分为三层:第一层是资金需求量较大、信用资质较好的农业大户群体, 这类群体主要通过传统金融机构以及供应链金融获得金融服务;第二层则是资质较为普通、有生产性融资需求的普通农户或小微农村企业, 这部分农户在获取传统金融机构贷款时由于资质原因额度可能会有所不足;最后一层是普通分散的个体农户, 他们主要会在生活中产生一些消费性金融需求, 这些需求额度较小、频率较高, 但传统金融机构因成本收益不对等而对此重视程度不高。

多层次的需求需要多层次的供给来满足, 要尊重不同类金融机构的各自特征, 更要考虑新的发展机遇。综合以上分析, 本文认为, 对于以上三层客户, 传统金融机构和新兴数字金融技术可以结合起来, 在各层次发挥不同机构的独特优势, 共同提升农村金融服务的供给水平。

(1) 对于第一层的农业大户群体, 农业产业化的趋势将导致更深入的行业整合, 从而更有力地解决信息不对称问题, 为降低信贷风险提供了可能。拥有产业信息优势的农业企业, 结合互联网技术, 可以使得贷款流程效率提升。蚂蚁金服和龙头农业企业的合作就是典型的成功案例:农业企业通过生产活动不仅积累了大量的农户经营性数据, 还能间接了解一些软信息, 这就给金融风险识别创造了得天独厚的条件, 再加上数字技术的出现显著降低了采集、处理这些信息的成本, 故两者的结合天然地为农业贷款效率提升打开了突破口。

正邦集团成立于1996年, 是以饲料生产为主的农业产业化国家重点龙头企业, 并以“龙头企业+生产合作社+基地+农户”的经营模式进行生猪养殖。[1]在与农户共同经营的基础上, 正邦集团依托供应链环节中的信息集中优势, 为有资金困难的农户提供贷款担保的金融服务。具体而言, 正邦担保贷款遵循一套流程规则:首先由符合资质要求的畜禽养殖户向企业提出养殖意向申请, 随后正邦会按照标准为养殖户做出严格的生产规划;养殖户筹集资金建好栏舍后与正邦签订合作养殖协议, 并可在此时提出贷款担保申请;在掌握农户生产基本信息的基础上, 正邦的担保公司会和融资银行共同调查落实农户情况, 待审核通过后为养殖户办理贷款手续;但这笔款项不会直接打入养殖户的账户中, 而是专款专用, 进行委托统一管理, 在养殖过程中, 正邦集团会统一提供标准化的畜禽苗、饲料、药品、技术服务, 并回收畜禽活体, 待生产周期完成后, 正邦再与养殖户进行资金结算。这种方式虽然相对传统, 但由于正邦作为龙头企业充分掌握了产业链上下的软信息, 既为优质养殖户降低了成本, 又为正邦集团带领农户共同发展打下了坚实的资金基础。

蚂蚁金服介入之后, 上述贷款流程变得更加便捷:以养猪户为例, 根据蚂蚁金服提供的资料, 网商银行会给农户提供纯信用贷款, 中华财险加上保险保障后, 该笔贷款就会通过农村淘宝的农资平台, 发放给农户, 最后农户再进行专款专用, 定向购买正邦指定的饲料, 实际贷款利率约为8.4% (正邦提供农户贷款担保兜底责任) 。待生猪出栏后, 签约养猪户或合作社养殖户的产品会被正邦回收, 得到的收购款项将被优先用于偿还蚂蚁金服的贷款。这一模式成熟后, 蚂蚁金服还计划通过更深入的合作, 通过天猫等电商平台将其生产的优质农产品介绍给正邦下属的农户, 实现多方位共赢。在贷款过程中, 蚂蚁金服和中华财险作为合作方和贷款平台, 既能安全地依托封闭运行的产业链资金, 将款项通过村淘平台的定向发放, 又为农牧产业龙头企业提供了更新、更高效的信贷解决方案, 完成了合理的资金成本分配, 还通过保证保险增信, 降低了融资过程中的风险。目前, 传统商业银行和新兴的网商银行以及京东金融都将供应链金融视为农村金融业务的一项重点业务, 传统商业银行的资金相对更加便宜, 与龙头企业合作时间长, 双方了解程度更高;网商银行和京东金融的资金成本较高, 但能够向龙头企业提供更多的增值服务:如通过支付宝和淘宝网店来帮助企业监督农户的贷款使用, 同时还可以在网上商城销售龙头企业产品, 拓展龙头企业销售渠道等。

另一种可能的尝试是在特定的细分领域里发挥农业产业化的优势, 例如宜信在规模化生产兴起以后, 开发出农机租赁领域数字技术的风控模型, 从而通过大规模推广而获取收益。根据宜信提供的资料, 租赁贷款的具体方式是先由农户自主选择设备, 宜信租赁利用风控模型在对农户的作业能力和未来收益进行评估后, 购买机器租给农户。设备所有权在农户偿付完租金后, 从宜信普惠转移至农户所有。宜信租赁在租前判断农户的还款能力, 主要根据耕地面积、种植种类、作业周期、设备特点、当地状况等因素评判农户的作业能力, 并计算出农户的未来收益情况。宜信称, 2016年这类租赁的服务已经覆盖近200个县, 贷款规模达到2.6亿。

(2) 对于第二层的中小微企业和农户, 虽然长期以来由于风险太大、信息不足等原因, 传统金融机构覆盖率有限, 但目前由于技术水平的推进, 加上未来利率灵活性的进一步提升, 此类最难获得贷款的群体将有希望获得金融服务的覆盖。例如蚂蚁金服联合中和农信就做出了有益的探索, 通过灵活的贷款利率, 不仅可以维持机构的正常运转, 还能为无抵押、无担保的农户提供金融服务, 尽管利率相对于传统机构偏高, 但对于完全无法从银行贷到款的农户, 可以说是雪中送炭。另一方面, 技术革新推进了在不同场景下的服务方式创新, 上述京东金融通过把小型合作社的养鸡过程进行全方位数据化的做法, 可以在一定程度上估测农户的未来收益, 使之成为获取贷款的信用凭据, 也就更好地服务了这类相对弱势的群体。

(3) 对于第三类群体, 他们的消费性需求小而分散, 正好与数字金融的网络型、快捷性、去中心化的特征相匹配。目前蚂蚁金服等企业已经通过支付宝等平台的普及积累了大量的个体数据, 再经过初步的风控模型即可为普通个人授信。虽然这样纯线上授信的方式额度有限, 一般为满足农民的临时性、消费性需求, 但也正因为其数额小的特点, 并不容易形成广泛的坏账;进一步地, 通过贷款人在平台上的续贷行为和衍生消费行为, 可以更精准地为用户画像, 未来还会有更广阔的发展空间。

具体而言, 蚂蚁金服做法简便高效, 尤其值得借鉴:蚂蚁金服服务的第三类群体一般是农村消费者或回乡创业的大学生等。数字普惠金融的发展, 为发展这类农户的个人小额贷款提供了新途径。根据蚂蚁金服提供的资料, 目前已覆盖这类用户达9000多万人。尽管这类资金需求小且分散, 单笔贷款大约只有几千至几十万元, 但线下成本几乎为零, 因为蚂蚁金服主要通过数据化平台模式征信与授信, 同时利用客户在线上沉淀的各类信息:消费、支付、浏览等数据, 对客户进行画像分类, 对每个类别的客户进行授信, 这种方式大幅降低了每笔贷款的审核成本, 每笔贷款的边际成本几乎为零, 解决了传统商业银行在从事小微贷款时面临的成本过高的问题。

重构农村金融的思路与建议

本文提出解决的当前中国农村金融问题的方案包括三个方面:一是产业化、数字化和市场化的三个策略, 二是实行分层提供农村金融服务的思路, 三是五条具体的政策建议。产业化、数字化和市场化为重构中国的农村金融提供了一个历史性的机遇, 应该也是解决中国农村金融根本困难的有效途径, 真正做到市场定价, 同时降低风控的难度。如果能够抓住这个契机, 中国的农村金融不仅可以很快改变面貌, 而且有可能走到其他发展中国家的前面。市场化的金融服务, 要以“商业可持续”为前提条件, 按照这样的金融逻辑, 并不是所有农村居民的金融服务需要都应该得到满足, 除非他们能够承担市场化的融资成本。当然, 在现实中总会有一部分困难的农村居民需要资金用于生产或消费, 满足这类需求是政府、政策性金融机构甚至慈善机构的责任, 不是商业性金融机构的责任。

市场化的关键是让市场机制在农村金融资源的配置与定价中发挥决定性的作用。过去中国的农村金融做得不够好, 主要还是因为农村金融市场化滞后, 集中反映在利率不够灵活、回报难以覆盖风险。一些旨在支持“三农”金融服务、实则反市场的行政干预, 经常是治标不治本, 甚至制造更多的扭曲。如果能真正实现由市场决定农村资金的定价与配置, 农村金融服务很快就会发生大的改观。

产业化可以极大地缓解农村生产规模小、风险大、信息少这些问题的约束。生产规模的扩大会降低信用评估的难度与成本, 而依托龙头企业的供应链金融则可以把金融服务的范围扩大到在产业链上与龙头企业合作的农户, 直接利用产品和信息的流动帮助做风控, 走出在传统农业中金融服务难做的困境。

数字化主要是指在农村金融服务中利用移动终端和大数据分析支持金融决策。这样, 传统农业与农户原有的一些特点就不再是农村金融服务不可逾越的障碍, 只要农民“触网”, 金融机构就不仅可以低成本地触达这些潜在的客户, 还可以利用社交媒体或者网络购物等数据分析其信用状况。中国的数字金融已经走在了世界的前列, 同样, 数字化的农村金融一样有可能走到全世界的前面去。

分层提供农村金融服务的思路主要是充分考虑不同农户和涉农企业的特点, 不同的金融机构或者业务发挥各自的优势, 因地制宜地提供全方位的服务。如果将农村客户分成顶层产业化客户、中间小规模农户、底层个体农民, 新的解决思路应该是在两端突破, 顶层主要靠传统与新型金融机构的供应链金融, 底层主要由数字金融提供服务, 而服务小规模农户需要依赖很多的软信息, 这是本地化的传统金融机构的长项。当然, 金融机构如何在这个分层思路中确定自己的定位, 并非政府的责任。但市场化策略应该要由政府来推动, 包括从利率市场化、开放平等的准入和理顺农村金融机构的治理结构等。政府也可以积极采取措施, 支持金融部门落实产业化和数字化策略。比如, 农业产业化需要土地的流转和人口的流动, 再比如金融数字化需要网络、数据和必要的信用环境。

最后, 本文提出五条具体的政策建议。

第一, 尽快实现市场化利率, 取消对农村存贷款利率的变相限制, 增加农村金融服务的有效供给。政府部门应该理解, “融资难”和“融资贵”是两个不同的问题, 目前对于农村经济来说, 解决“贷款难”比解决“贷款贵”更加重要。真正做到市场定价, 有利于增加农村金融服务的有效供给, 也有助于金融机构更好地控制自身的风险。只要没有出现人为的市场操纵, 并且利率没有超过高利贷的界限, 监管部门不要轻易干预资金定价。农村的借贷成本相对较高, 很正常, 因为风险也高。监管部门尤其不应再违背市场规律, “好心办坏事”, 行政性地要求金融机构增加对涉农企业的贷款但同时降低借贷成本。

第二, 建立金融市场平等准入的原则, 构建多层次的农村金融体系, 鼓励新型金融机构服务农村金融市场, 增加竞争。目前农信社和农商行在农村独大, 对改善农村金融服务十分不利。允许新型农村金融机构特别是民营银行、小贷公司和数字金融机构进入市场, 公平竞争, 既有利于增加农村金融服务的供给, 也会提高竞争压力, 改善服务质量, 同时遏制融资成本的上升。

第三, 遵循“谁出资、谁决策、谁负责”的原则理顺农村信用社的公司治理机制。在县 (市) 农信社和农商行确立独立法人地位之后, 农信社的省联社已经成为一个十分尴尬的存在。最近各地也出现了一些转型尝试, 有的直接做实对县 (市) 农信社的持股, 以股东的身份参与管理;有的转型为市场化的服务机构, 提供诸如资金管理、人员培训和技术平台开发等各种服务;还有的则化身为农信社的监管机构。本文认为省联社主要应该向市场化服务机构的方向转型, 弥补个别农信社在经营能力方面的不足。关键是要坚持市场化的原则, 不能行政摊派。

第四, 积极支持数字技术的软硬件设施建设, 为数字金融的健康发展创造良好的外部环境。发展数字金融是机构的事情, 但政府可以提供重要的助力, 比如提高通信信号的覆盖面和智能手机的普及率。更为重要的是帮助建设一个良好的数据与信用环境, 大数据分析是数字金融的生命线, 但政府应该规范市场行为, 在保护个人隐私和运用大数据分析之间划一道界线。政府部门也可以开放诸如税收和电费等的信息, 特别是把数字金融纳入征信体系。

第五, 重构中央和地方双层的农村金融监管框架, 统一标准、分散实施, 同时建立有效的风险防范和处置机制。建议明确双层的农村金融监管框架, 农村金融机构通常数量大、规模小、业务区域集中, 因此可以把监管政策的实施责任交给地方的金融监管局。但监管政策标准的制定和统筹一定要放在中央, 这主要是因为金融业特别是数字金融业迁移比较容易、金融风险传导比较快, 应尽量避免监管套利行为。监管部门还应该设立一个日常的风险监测与分析机制, 及时调整宏观、微观审慎监管政策, 预防金融风险的累积与蔓延。同时考虑建立一个统一的、市场化的风险处置机制。现在由各省政府承担农信社风险处置责任的做法不可持续, 应该考虑将这类机构纳入全国的存款保险制度。同时强化市场纪律, 资不抵债的金融机构应及时退出。

作者：黄益平 王敏 傅秋子 张皓星