[贷款知识]【NIFD季报】2020Q1中国财政运行——实施积极有为的财政政策，应对疫情大流行

报告执笔人

■汪红驹 中国社科院财经战略研究院研究员

摘要
■2020年一季度，新冠肺炎疫情爆发导致我国生产和需求循环不畅、有效需求不足，经济超预期负增长，财政收支大幅下降。一季度生产端和支出端的数据存在相当大的裂口，疫情防控导致的生产、收入和支出循环不畅及有效需求不足等问题是财政收支大幅下降的根本原因。■2020年二季度，疫情在全球蔓延将加大世界经济衰退风险，恶化我国经济发展的外部环境。一是疫情导致经济衰退，使国际贸易和国际投资规模大幅下降，我国将面临外需萎缩的困局。二是国际产业链、供应链面临重组，我国将遇到外资撤离和产业链空心化问题。三是疫情可能由发达国家蔓延至欠发达国家，并加大欠发达国家的金融风险。■为应对国际疫情的较长期冲击，积极有为的财政政策需要在以下四个方面发力：一要加大研发力度，提高疫情防控技术，降低疫情防控常态化模式下的经济社会运行成本；二要确保国内基础民生经济循环畅通，坚定不移全面建成小康社会；三要支持有力有效的扩大内需政策，通过内部经济循环阻断外部经济衰退的负面冲击；四要支持改革开放，疏通经济内循环管道，稳住外贸外资。
目录

一、新冠疫情导致财政收入增速大幅负增长

（一）新冠疫情对一般公共预算财政收入的负面冲击比2008年金融危机还严重

（二）政府性基金预算收入累计增速大幅放缓

二、疫情防控阻隔经济活动，财政支出负增长

三、生产和需求循环不畅、有效需求不足是财政收支大幅下降的根本原因

（一）生产端数据下降幅度小于支出端，预计存货大幅度上升

（二）居民就业和收入情况好于消费支出下降幅度，居民消费意愿和消费需求下降

（三）货币供应增长加快和贷款增速放缓印证有效需求不足

（四）在货币供应增速加快的背景下，CPI和PPI环比负增长加快，凸显有效需求不足

（五）财政赤字的乘数作用减弱，赤字规模扩大不能抵消实体经济有效需求不足

（六）一季度地方政府债券加快发行，但增发力度小于2019年一季度

四、世界经济衰退风险恶化我国经济发展的外部环境

（一）疫情导致的经济衰退，使国际贸易和国际投资规模大幅下降，我国面临外需萎缩的困局

（二）国际产业链供应链面临重组，我国面临外资撤离和产业链空心化问题

（三）发达国家疫情可能蔓延至欠发达国家，加大这些国家的金融风险

五、实施积极有为的财政政策，畅通内部经济循环，扩大内部需求

报告正文
一、新冠疫情导致财政收入增速大幅负增长
?新冠疫情对一般公共预算财政收入的负面冲击比2008年金融危机还严重

2020年一季度新冠肺炎疫情发生后，国内很多地区采用了网格化管理方式，防控疫情；多个国家实施入境管制措施，中国国内以及国际经济活动受阻，对经济增长和财政收入都产生了严重冲击。2020年一季度实际GDP负增长6.8%，名义GDP负增长5.3%。全国一般公共预算收入同比下降14.3%；全国税收收入同比下降16.4%。经济增长和财政收入受疫情冲击出现负增长，其下降幅度高于2009年一季度。2008年国际金融危机发生以后，2009年一季度，中国实际GDP增长6.4%，名义GDP增长6.6%；全国一般公共预算收入同比下降8.3%，税收收入下降10.3%。

图1 财政收入与税收收入累计增速

?政府性基金预算收入累计增速大幅放缓

2020年一季度全国政府性基金预算收入12577亿元，同比下降12%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入696亿元，同比下降30.6%；地方政府性基金预算本级收入11881亿元，同比下降10.7%，其中，国有土地使用权出让收入11117亿元，同比下降7.9%。

图2 各个季度政府性基金收入累计同比增速
二、疫情防控阻隔经济活动，财政支出负增长
疫情发生后，虽然财政政策扩大疫情防控和救助病患支出，加大“三保”支出力度，但是总体上疫情防控阻隔经济增长，降低了财政支出。

?一般公共预算支出负增长

2020年一季度，全国一般公共预算支出55284亿元，同比下降5.7%。其中，中央一般公共预算本级支出7173亿元，同比增长3.7%；地方一般公共预算支出48111亿元，同比下降7%。

图3 一般公共预算支出累计同比增速

分类别看，1～3月累计，主要支出科目中除了债务付息和卫生健康正增长外，科学技术、城乡社区支出、交通运输、节能环保、文化体育与传媒、教育、农林水事务等都出现负增长，社会保障和就业负增长0.7%。

图4 一般公共预算财政支出主要分类项目累计同比增速

?中央政府性基金预算本级支出大幅下降，地方政府性基金预算支出增长拉动全国政府性基金预算支出正增长

2020年一季度，全国政府性基金预算支出19749亿元，同比增长4.6%。分中央和地方看，中央政府性基金预算本级支出194亿元，同比下降33.6%；地方政府性基金预算支出19555亿元，同比增长5.2%，其中，国有土地使用权出让收入相关支出12577亿元，同比下降26.7%。

图5 各个季度政府性基金支出同比增速

?地方财政收支分化，部分地区财政困难加剧

受疫情影响，一些地方基层保基本民生、保工资、保运转面临较大压力。财政部在2019年四季度已提前下达转移支付6.1万亿元的基础上，2020年以来预拨均衡性转移支付700亿元、县级基本财力保障机制奖补资金406亿元，增强地方财政经费保障能力，支持地方做好疫情防控和保基本民生、保工资、保运转工作。需要注意的是，地方财政收支分化巨大，部分地区财政困难加剧，财政收支平衡风险有所显现。中西部地区的部分城市地方财政收入增速大幅下降，北京、深圳、贵阳等大城市财政收入负增长，但财政支持力度大幅上升，地方财政收支差额大幅扩张。中西部地区个别市县级政府一般公共预算收支困难，如果省级财政和中央财政转移支付不及时，可能影响这些城市的一般公共预算支出（包括工资和社保等），影响社会稳定。

财政收支平衡压力可能进一步加剧，并且有向金融领域传导扩散的苗头。部分地方政府融资平台到期债务无法按时兑付，引发债券市场的流动性风险和情绪震荡，相关地区的新债发行出现困难，导致区域性融资困难和资金成本抬升。
三、生产和需求循环不畅、有效需求不足是财政收支大幅下降的根本原因
?生产端数据下降幅度小于支出端，预计存货大幅度上升

从生产端数据看，2020年一季度GDP下降6.8%，一二三产业增加值分别下降3.2%、9.6%和5.2%。全国工业产能利用率为67.3%，比上年同期下降8.6个百分点。从支出端数据看，一季度固定资产投资下降16.1%，制造业投资下降25.2%。社会消费品零售总额降低19.0%（网上消费下降0.83%）；全国居民人均消费支出比上年同期名义下降8.2%，扣除价格因素，实际下降12.5%。出口（以人民币计价）累计下降11.4%，顺差983亿元，比去年同期减少80.1%。目前公布的生产端数据下降幅度都在个位数以内，支出端数据多数在两位数以上，预计滞后公布的存货数据存在较大幅度上升的可能性。

?居民就业和收入情况好于消费支出下降幅度，居民消费意愿和消费需求下降

一季度没有出现大规模裁员，就业形势总体平稳。3月份全国城镇调查失业率是5.9%，比2月份降低了0.3个百分点。一季度全国居民人均可支配收入8561元，比上年同期名义增长0.8%，扣除价格因素，实际下降3.9%。全国居民人均消费支出5082元，比上年同期名义下降8.2%，扣除价格因素，实际下降12.5%。鉴于这些数据判断，疫情期间居民储蓄比重会上升。

?货币供应增长加快和贷款增速放缓印证有效需求不足

3月末，广义货币（M2）余额同比增长10.1%，增速分别比上月末和上年同期高1.3个和1.5个百分点，其中准货币（包括储蓄存款、定期存款和其他存款）同比增长12.2%，比上年同期高1.9个百分点；狭义货币（M1）余额同比增长5%，增速分别比上月末和上年同期高0.2个和0.4个百分点。人民币贷款增长12.7%，比上年同期降低1个百分点。一季度对居民户新增贷款1.2万亿元，比去年减少6000亿元。贷款增速放缓，对居民新增贷款减少；货币供应和储蓄存款增速提高，充分反映了表明疫情防控状态下，货币流通速度降低、居民贷款需求不足和对未来收入的悲观预期。

?在货币供应增速加快的背景下，CPI和PPI环比负增长加快，凸显有效需求不足

3月份居民消费价格（CPI）涨幅回落，CPI环比由2月上涨0.8%转为下降1.2%，核心CPI（扣除能源和食品）环比连续两个月负增长。整个一季度CPI上涨4.9%，比1-2月份回落了0.3个百分点。疫情全球大流行之后，国际原油需求大幅减少，沙特与俄罗斯限产谈判破裂，原油价格大幅下跌。2020年2月和3月份全国工业生产者出厂价环比分别下降0.5%和1.0%；工业生产者购进价格环比分别下降0.3%和1.1%。

?财政赤字的乘数作用减弱，赤字规模扩大不能抵消实体经济有效需求不足

正常年份，财政赤字规模扩大可以促进经济倍数增长。疫情发生后，虽然财政政策扩大疫情防控和救助病患支出，加大“三保”支出力度，加快发行地方政府专项债务，缓收部分企业和个人税收；但是疫情防控阻隔经济活动，一次性财政赤字支出难以带动实体经济后续支出，乘数作用大大降低。2020年一季度，一般公共预算财政收支逆差9300亿元，全国政府性基金预算收支逆差7172亿元，两者合计逆差16472亿元，比去年同期扩大6918亿元。即使财政收支逆差有较大幅度提升，一季度GDP仍比去年同期萎缩11559亿元。

图6 一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额合计

?一季度地方政府债券加快发行，但增发力度小于2019年一季度

2020年1-3月，全国发行地方政府债券16105亿元。其中，发行一般债券5065亿元，发行专项债券11040亿元；按用途划分，发行新增债券15424亿元，发行再融资债券681亿元。

与2019年一季度相比，2020年一季度增发地方政府债券2038亿元，与2019年相比少增9834亿元。因2020年一季度一般公共预算和政府基金性预算收支差额合计占GDP比重已经上升到12%，地方政府债务的进一步扩张受财政赤字率限制。

图7 地方政府债务发行

图8 财政收支差额占名义GDP比重

受测试技术、预防用药、治疗用药、疫苗研发等因素影响，未来国际疫情发展存在高度不确定性。疫情长期化的波动式发展更加深了全球经济衰退风险。IMF在4月份公布的《世界经济展望》中假设多数国家的疫情和必要防控措施在第二季度达到峰值并在下半年消退，预测2020年全球经济经济增长率将下降到-3%。国际经济衰退风险加大从以下几个方面恶化我国经济发展外部环境。

?疫情导致的经济衰退，使国际贸易和国际投资规模大幅下降，我国面临外需萎缩的困局

疫情大流行导致全球人员流动、货物贸易中断，全球供应链断裂，严重影响了国际贸易。世界贸易组织（WTO，2020）预计2020年全球贸易额将下降13%到32%之间，依托复杂产业链的行业和产品（如电子产品和汽车等）贸易将急剧下降。随着全球供应链中断，全球广泛的停产停工，新冠肺炎疫情对全球外商直接投资将造成更为严重的负面冲击，联合国贸发会（UNCTAD，2020）预计2020年全球FDI将下降30%到40%。对中国而言，依托于中间品贸易的进出口将大幅萎缩，进出口企业面临大面积退单、毁单，形成外贸失业潮。

?国际产业链供应链面临重组，我国面临外资撤离和产业链空心化问题

疫情大流行后，欧美等发达国家更加强调经济主权和保护主义，更加突出本国产业链供应链的安全性。美国更加重视“美国制造”“购买美国货”，依据其《全国紧急状态法》《国防生产法案》，部分产业链（特别是医疗产业链）加快回流已经势不可挡。日本、美国、德国等国家的一些跨国公司出于业务稳定性的长远考虑，可能调整以中国为中心的生产链条，以便降低对单一供应商和供应来源地的依赖。

?发达国家疫情可能蔓延至欠发达国家，加大这些国家的金融风险

目前，发达国家公布的感染人数大大超过欠发达国家，下一步如果医疗条件差的欠发达国家疫情集中爆发，其医疗资源可能崩溃，部分国家可能出现经济危机，导致金融市场动荡，股市下跌，债务风险加大，资本流出，货币贬值。2020年一季度欧美发达国家在疫情冲击下，其股票市场在短时间内下跌30%到40%；俄罗斯、巴西、墨西哥、南非、土耳其等国货币大幅贬值。在这样的背景下，疫情进一步蔓延至其他国家可能会产生新的金融市场动荡。

在疫情防控进入常态化、内部经济循环不畅、有效需求不足和外部环境恶化的大背景下，需要采取以下积极有为的财政政策，促进实现“六稳”和“六保”目标：

财政政策应加大研发力度，提高疫情防控技术，降低疫情防控常态化模式下的经济社会运行成本。应继续加大疫情防控、治疗技术、药物和疫苗研发，扩大检测范围，提高检测准确性，缩短检测时间，做到科学防控，精准防控，大力提高疫情防控效率，避免疫情防控过度，既降低感染风险，又降低社会经济运行成本，才能实现高效率复工复产，畅通内部经济循环，持续推进复工复产达产。

财政政策应确保国内基础民生经济循环畅通，坚定不移全面建成小康社会。考虑到疫情冲击力度和国际经济衰退的前景，应坚持底线思维，确保基础民生经济循环畅通和全面建成小康社会。首先是保就业，就业是民生之本，只要就业稳定并有所增加，将失业率控制在合理水平，经济增长高一点低一点都可以接受。其次是保基础民生，确保脱贫任务完成，现行标准下的剩余农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽。再次是保能源粮食安全，提高内部经济循环安全性。充分运用大数据技术，加大力度监测国内外商品（尤其是粮食、能源等事关国家安全的基础产品）价格和生产库存，优先安排粮食能源等生产所需的各方面资源。抓住国际油价大幅回落的窗口期，加大原油进口，完善原油战略储备机制；扩大粮食种植面积，提倡节约粮食道德风尚。最后要坚持2020年全面建成小康社会目标不动摇，对照相关定量指标，补短板、强弱项，找准广大人民群众迫切需要改善的新需求，促进内部经济循环，确保全面建成小康社会。

财政政策应支持有力有效的扩大内需政策。为应对国际疫情全面爆发导致全球经济衰退，我国必须在适当的时机推出有力有效的扩大内需政策，通过内部经济循环阻断外部经济衰退的负面冲击。一是实施积极有为的财政政策和稳健灵活的货币政策,加强财政货币政策协调配合。二是救助居民生活。三是救助困难小微企业。四是执行灵活的房地产政策,针对新市民多建政策性公租房。五是加大新老基建投资力度。六是健全消费环境。七是重点监测地方财政风险，完善财政风险预警及处置机制。防止发生区域性系统性金融风险。

财政政策应支持改革开放，重点疏通内部循环管道。针对疫情冲击，适时推出改革举措。一是通过改革稳就业。扩大硕士、博士研究生招生规模，加大博士后支持力度。全面落实负面清单管理，降低企业创新门槛。二是推出跨省人地挂钩政策，促进土地指标在省级层面转移，解决人口流入城市土地指标不够用的问题。三是完善公共卫生领域体制机制。四是全面拓展“放管服”改革，提高政府服务质量。五是加快自然人破产制度建设和信用制度建设，化解自然人债务负担。六是扩大开放合作，稳定外贸和外资。

中国社会科学院国家金融与发展实验室设立于2005年，原名“中国社会科学院金融实验室”。这是中国第一个兼跨社会科学和自然科学的国家级金融智库。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智库型研究机构的基础上，更名为“国家金融与发展实验室”。2015年11月，被中国政府批准为首批25家国家高端智库之一。

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